II GSK 27/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie NSA Maria Myślińska Urszula Raczkiewicz (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. i U. "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 358/08 w sprawie ze skargi H. i U. "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 358/08 oddalił skargę Spółki z o.o. H. i U. "[...]" w Z. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] sierpnia 2007 r. poddano kontroli drogowej pojazd marki S. o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował K. B. W trakcie kontroli stwierdzono, że pojazd był wyposażony w podświetlany banner reklamowy, na którym widniał napis "E.-L. i nr telefonu [...] i [...]", taksometr fiskalny marki "E. T." oraz we współpracującą z nim kasę rejestrującą. Kierujący pojazdem okazał do kontroli dokumenty kierowcy, zaświadczenie o zatrudnieniu oraz spełnieniu wszystkich wymagań, umowę zlecenia, a także wypis nr [...] z licencji na wykonywanie krajowego transportu osób nr [...] wydany firmie H. i U. "[...]" Spółka z o.o. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Komendant Rejonowy Policji w W. w powołaniu na art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 w zw. z przepisem lp. 2.9 pkt 1 i pkt 3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874), dalej: ustawa o transporcie drogowym, nałożył na spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10 000 złotych. Według organu I instancji spółka wykonywała przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania taksometru w pojeździe nie będącym taksówką oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp i innych urządzeń technicznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Za każde z tych naruszeń wymierzono karę pieniężną w wysokości 5000 złotych. Komendant Stołeczny Policji, po rozpatrzeniu odwołania spółki, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż stroną postępowania jest spółka oraz, że naruszenie przez nią wymienionych wyżej zakazów ustawy nie budzi wątpliwości, wobec czego nałożenie kary pieniężnej było uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę spółki na decyzję Komendanta Stołecznego Policji uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, spółka H. i U. "[...]" posiadała licencję uprawniającą do wykonywania transportu drogowego osób. Licencja ta nie spełniała określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym warunków, właściwych dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Licencja skarżącej nie była wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym spółka była uprawniona do świadczenia usług w zakresie transportu osób. Z tego względu organ prawidłowo wywiódł, że licencja spółki uprawniała ją wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym. Sąd podkreślił, ze stosownie do dyspozycji art. 12 ust. 1 b ustawy licencja na krajowy transport drogowy nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że używanie taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. b) i c) ustawy o transporcie drogowym odnoszą się do przedsiębiorców świadczących usługi przewozu osób taksówką. Inni przedsiębiorcy, którzy nie legitymują się odpowiednią licencją na taksówkę, nie mogą zatem oznaczać swoich pojazdów w sposób, który mógłby sugerować klientom, że wykonują transport drogowy taksówką. WSA w W. wskazał, że stroną postępowania, która popełniła stwierdzone naruszenia, jest przedsiębiorca H. U. "[...]" Spółka z o.o. - adresat zaskarżonej decyzji, bowiem - jak wynika z akt administracyjnych - skarżąca zawarła z kierującym jedynie umowę o współpracy. Z uwagi na powyższe, samoistnym przedsiębiorcą była skarżąca, wykonująca odpłatnie przewóz osób i ewidencjonująca uzyskane z tego tytułu przychody przy pomocy kasy fiskalnej zamontowanej w kontrolowanym pojeździe. Od powyższego wyroku H. i U. "[...]" Spółka z o.o. w Z. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: - art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym przez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką; - art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym przez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu; - art. 6 ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego; - art. 92 ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna; - art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym przez zrównanie taksometru z drogomierzem dalmierzem – urządzeniem, którego nie wymienia ten przepis i którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a) wskazanej ustawy; - art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym przez uznanie, że niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym; - art. 6a ustawy o Policji poprzez uznanie, iż organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, określony jako "Komenda Komendy Rejonowej Policji W. VI" jest organem upoważnionym do wydawania decyzji zgodnie z tymże przepisem. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem, a drogomierzem-dalmierzem (tj. urządzeniem, które nie spełnia cech taksometru); - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że na dachu samochodu zainstalowane były lampy lub inne urządzenia techniczne; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do spółki H. i U. "[...]" Spółka z o.o. zamiast do kierującego pojazdem – samodzielnego przedsiębiorcy; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na spółkę H. i U. "[...]" Spółka z o.o. nałożono karę nieznaną ustawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła m. in., że organ I instancji nałożył na skarżącą karę w wysokości 10 000 złotych bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje bowiem możliwości nałożenia kary łącznej we wskazanej wysokości za kilka naruszeń. Karę pieniężną, zgodnie z ustawą, nakłada się na przedsiębiorcę za każde naruszenie przepisu ustawy i zamieszcza się takie rozstrzygniecie w petitum decyzji. W tej sprawie organ powinien był w osnowie decyzji administracyjnej sprecyzować naruszenie oraz przypisaną temu naruszeniu w ustawie karę pieniężną. Wtedy organ mógłby zastosować art. 92 ust. 2 ustawy i zsumować kary za poszczególne przewinienia. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wymienił zaś konkretne naruszenia przepisów ustawy dopiero w uzasadnieniu decyzji, co zdaniem skarżącej jest niedopuszczalne. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego kasator podkreślił, że transport drogowy osób i przewóz osób taksówką są przewozami okazjonalnymi. Rozróżnienie tych dwóch rodzajów przewozów, jakiego dokonał Sąd pierwszej instancji, nie znajduje odzwierciedlenia w art. 4 ustawy o transporcie drogowym. Zarówno przedsiębiorca wykonujący transport taksówką, jak i przedsiębiorca wykonujący krajowy transport drogowy realizują przewozy okazjonalne. Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że w obydwu przypadkach zawarcie umowy o przewóz jest okazjonalne, gdyż przewoźnik nie wie gdzie, kiedy i dokąd będzie świadczył usługę przewozu. W jego ocenie, art. 18 ust. 5 ustawy dotyczy wyłącznie osób wykonujących transport drogowy jako działalność pomocniczą w stosunku do ich podstawowej działalności gospodarczej. Zatem nie obejmuje on przewoźników posiadających ważne licencje na krajowy transport drogowy. Zdaniem kasatora, Sąd I instancji błędnie również utożsamił taksometr z dalekomierzem - dalmierzem. W kontrowanym samochodzie zainstalowany był drogomierz połączony z urządzeniem obliczającym tj. kasą fiskalną, a nie taksometr. Zainstalowany na samochodzie banner reklamowy nie był zaś urządzeniem technicznym. Dlatego nie było podstaw do nałożenia kary za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Rozwijając zarzut dotyczący skierowania zaskarżonej decyzji do spółki H. i U. "[...]" Spółka z o.o. zamiast do kierującego pojazdem – samodzielnego przedsiębiorcy autor skargi kasacyjnej wskazał, że podmiotem, który podlega ukaraniu za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym powinien być kierujący pojazdem przedsiębiorca, a nie podmiot posiadający licencję, z którym to podmiotem kierujący pojazdem jedynie współpracuje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła ponadto, że art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym mógłby zostać uznany za sprzeczny z art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP, gdyż wprowadza ograniczenia w wykonywaniu działalności gospodarczej oraz równości konkurencji i narusza tym samym zasadę demokratycznego państwa prawa. Przepis ten koliduje z zasadami wykonywania działalności gospodarczej określonymi w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz z przepisami prawa wspólnotowego regulującymi warunki wykonywania usług transportowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany jej podstawami, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli zaskarżonego wyroku przez sąd odwoławczy wyznacza sama strona poprzez sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne, czyli zawarte w nich zarzuty wyznaczają zakres kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Sądu I instancji, stąd też tak ważne jest prawidłowe ich przedstawienie, co powinien zapewnić wymagany w takich sprawach przymus adwokacko – radcowski (art. 175 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej konieczne jest powołanie konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd I instancji, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazanie dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie obejmuje zarzuty dotyczące obydwu podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Rozważenie zasadności podstaw kasacyjnych należy rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego może być dokonana tylko na tle nie podważonych ustaleń co do stanu faktycznego. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął ustalenia faktyczne, z których wynika, że na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowane było urządzenie techniczne w postaci podświetlanego banneru, pojazd na bokach posiadał oznakowanie, w pojeździe był zainstalowany i używany taksometr. Powyższe ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji i przyjęte przez Sąd, jakkolwiek uznane przez kasatora za błędne, nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Jak to już powiedziano wyżej, niezbędnym elementem skargi kasacyjnej, w zakresie związanym z naruszeniami przepisów postępowania jest wyraźne wskazanie przepisu procedury sądowej, któremu miał w ocenie autora tej skargi uchybić Sąd. Wymaga to podania, które przepisy ustawy procesowej - oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Bez spełnienia tych wymogów ogólny zarzut błędnych ustaleń stanu faktycznego nie może odnieść oczekiwanego przez stronę skutku. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie został sformułowany pod adresem Sądu I instancji zarzut, który prawidłowo wskazywałby, wskutek naruszenia których przepisów procesowych stosowanych w postępowaniu sądowym, Sąd ten wadliwie nie dostrzegł uchybienia przez organy przepisom postępowania administracyjnego, z zakresu oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych. Autor skargi kasacyjnej zarzuty w omawianym zakresie oparł na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co jest niewystarczające, gdyż przepis ten nie zawiera norm procesowych, którym mógłby uchybić Sąd I instancji, natomiast informuje na jakich podstawach może oprzeć skargę kasacyjną strona niezadowolona z wyroku Sadu I instancji. W świetle tego co powiedziano wyżej należało uznać, że skarga kasacyjna nie podważyła przyjętego przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego w zakresie dotyczącym rodzaju i charakteru zainstalowanych w samochodzie urządzeń i jest on wiążący. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał także poczynione przez organy administracyjne ustalenia, że skarżąca spółka z o.o., adresat decyzji jest stroną postępowania – jako samoistny przedsiębiorca wykonujący odpłatnie przewóz osób i ewidencjonujący uzyskane z tego tytułu dochody przy pomocy kasy fiskalnej zamontowanej w kontrolowanym samochodzie. Sąd podkreślił, że skarżąca spółka zawarła z kierowcą pojazdu jedynie umowę o współpracy. Wskazać należy, że w umowie tej stanowi się, w szczególności, że zleceniodawca (jest nim skarżąca spółka) powierza czynności wymienione w zał. 1 zleceniobiorcy(jest nim K. B.), który zobowiązuje się wykonywać te czynności na rzecz spółki za wynagrodzeniem, na które będzie wystawiał spółce rachunek (fakturę VAT). Zapisy te świadczą dobitnie o tym, ze kierowca mimo iż miał status jednoosobowego podmiotu gospodarczego, wykonując usługi transportowe nie działał w imieniu własnym, lecz na rzecz spółki, od której pobierał wynagrodzenie i w ich świetle także i w tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji. W konsekwencji zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji jako skierowanej do podmiotu nie będącego stroną - uznać należy za nieuprawniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podniesiony w ramach tej samej podstawy kasacyjnej. Skarżąca wywodzi że, Sąd I instancji zobligowany był stwierdzić nieważność obydwu decyzji wydanych przez organy w I i II instancji, gdyż nałożona na spółkę kara pieniężna w kwocie 10 tysięcy złotych nie została przewidziana w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Według skarżącej zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z niepodważonych ustaleń stanu faktycznego w sprawie, spółka posiadała licencję na wykonywanie przewozu drogowego osób. Nie posiadała natomiast licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W trakcie kontroli drogowej ustalono, że spółka wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób z kierowcą. Uznano, że wykonywanie tego transportu naruszało zakazy: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu lamp i innych urządzeń określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Za tego rodzaju naruszenia ustawodawca w załączniku do wspomnianej ustawy w punkcie 2.9.1 i 2.9.3 przewidział karę pieniężną w wysokości 5 tysięcy złotych za każde z nich. Podstawę prawną do sumowania kar stanowi art. 92 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym podczas jednej kontroli drogowej suma kar pieniężnych nałożonych przez organ nie może przekroczyć 15 tysięcy złotych. W rozpoznawanej sprawie Komendant Rejonowy Policji w W., po przeprowadzeniu kontroli i postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do stwierdzonych naruszeń, zsumował kary pieniężne za poszczególne naruszenia określając je w sentencji decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. i nałożył w łącznej kwocie 10 tysięcy złotych. Wskazanie wysokości kar za naruszenie poszczególnych zakazów zamieszczone zostało w uzasadnieniu decyzji. Nie można zatem stwierdzić, że Komendant Rejonowy Policji wydał decyzję bez podstawy prawnej, gdyż działał zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym. Takiego zarzutu nie można też podnieść w stosunku do decyzji Komendanta Stołecznego Policji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie zachodziła więc przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym. Otóż według skarżącej definicja przewozu okazjonalnego zawarta art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym obejmuje także przedsiębiorców posiadających licencję na taksówkę. Rozważania w tej kwestii przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadzają się właściwie do tezy, że w pojęciu "przewozu okazjonalnego" mieści się przewóz osób taksówką. Należy przypomnieć, że spółka w dniu kontroli posiadała licencję na przewóz drogowy osób, a nie na transport drogowy taksówką. Zarzut ten jest więc chybiony, gdyż odnosi się do innego stanu faktycznego, podobnie jak zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 6 ustawy, który dotyczy licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z treścią tego przepisu przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W świetle art. 18 ust. 5 możliwe jest wykonywanie transportu okazjonalnego przez podmiot posiadający licencję na transport drogowy osób tylko w sytuacji, gdy pojazd nie zawiera zakazanych oznakowań i wyposażenia określonych w tym przepisie, a nadto nie jest to przewóz regularny, przewóz regularny specjalny lub przewóz wahadłowy (art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym). Jak wynika z przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, kontrolowany pojazd był wyposażony w taksometr i posiadał na dachu podświetlany banner, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że doszło do naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 6a ustawy o Policji, bowiem decyzja organu I instancji wydana została przez organ właściwy – Komendanta Rejonowego Policji W. VI, o czym świadczy zamieszczony w decyzji podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby do wydania decyzji upoważnionej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.