II GSK 2711/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Bd 1037/14 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. o sygn. akt I SA/Bd 1037/14 oddalił skargę K. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy (dalej: Dyrektor) z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. prowadzi wobec majątku K. S. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych w dniu 25 listopada 2013 r., obejmujących należności wobec wierzyciela – Poczty Polskiej S.A., z tytułu opłaty abonamentowej za okres od stycznia 2009 r. do października 2013 r. w łącznej kwocie należności głównej 1023,40 zł. W toku egzekucji, zawiadomieniem z dnia 7 maja 2014 r. organ dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną z tytułu nadpłaty w podatku dochodowym PIT-37 za 2013 r. W wyniku realizacji zajęcia, 8 maja 2014 r. zobowiązana przekazała organowi kwotę należności wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi w wysokości 1465,10 zł. Zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisami tytułów wykonawczych doręczono jej 12 maja 2014 r. Wnioskiem z dnia 24 maja 2014 r. K. S. wystąpiła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i zgłosiła zarzuty: 1. brak wymagalności dochodzonego obowiązku, 2. brak doręczenia upomnienia. Wniosła o wstrzymanie wszelkich czynności egzekucyjnych i ich uchylenie, a w szczególności dokonanego zajęcia na podstawie art. 58 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), zwrot potrąconej kwoty oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo wniosła o przywrócenie terminu. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2014 r. organ przywrócił termin do wniesienia zarzutów, przekazał je wierzycielowi w celu zajęcia stanowiska i zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w sprawie zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 18 u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z dnia [...] czerwca 2014 r., którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych – w szczególności dokonanego zajęcia zgodnie z art. 58 u.p.e.a. i zwrotu potrąconej kwoty. W ocenie organu odwoławczego, przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych w trybie art. 58 § 2 u.p.e.a. jest brak czynności egzekucyjnej, która miałaby podlegać uchyleniu. Zgodnie z brzmieniem powołanej normy, organ egzekucyjny może uchylić dokonane czynności egzekucyjne, jeżeli jest to uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego, interes wierzyciela nie stoi temu na przeszkodzie, a osoby trzecie na skutek tych czynności nie nabyły praw. Przepis ten znajduje zastosowanie w zawieszonym postępowaniu egzekucyjnym. Jak stwierdził Dyrektor, kwestią zasadniczą jest brak czynności egzekucyjnej, która miałaby podlegać uchyleniu, gdyż nastąpiło ziszczenie się celu postępowania egzekucyjnego w postaci zrealizowania środka egzekucyjnego. Doszło do zaspokojenia wierzyciela. W wyniku dokonanej czynności wyegzekwowano należność w całości i tym samym doszło do zakończenia egzekucji. Zdaniem organu w zaistniałej sytuacji ocena, czy zaistniały przesłanki do uchylenia czynności egzekucyjnej, określone w art. 58 § 2 u.p.e.a., jest bezprzedmiotowa, dlatego postępowanie nie mogło zostać wszczęte, natomiast zarzuty zgłoszone wobec tytułu wykonawczego stanowią przedmiot odrębnego rozpoznania. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem, zgadzając się z organem, że istotnie przepis art. 61a § 1 k.p.a. jako podstawa prawna odmowy wszczęcia postępowania nie prowadzi do rozstrzygnięcia sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania kończy się jedynie aktem formalnym. W tej sprawie uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania był brak czynności egzekucyjnej, którą można by ewentualnie uchylić, ponieważ spełnił się cel egzekucji poprzez wyegzekwowanie w całości żądanej należności z tytułu opłaty abonamentowej. Jak wskazał Sąd, skarżąca co do zasady zgadza się z tym, że nie ma czynności, jednak wyjaśnia, iż "organ egzekucyjny niezwykle gorliwie i nader pośpiesznie dokonał czynności zajęcia bez badania w ogóle jej dopuszczalności", do czego był zdaniem strony zobowiązany. Dlatego strona nie zgodziła się z przeciwnym twierdzeniem organu o nieistnieniu obowiązku badania zasadności i wymagalności obowiązku, objętego tytułem wykonawczym w oparciu o art. 29 § 1 u.p.e.a. Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, iż w sytuacji efektywnego wyegzekwowania należności, tj. wykonania obowiązku nie istnieje przedmiot postępowania, gdyż osiągnięcie zasadniczego celu postępowania egzekucyjnego skutkuje zakończeniem tego postępowania. Warunkiem, który umożliwia wszczęcie postępowania w sprawie o uchylenie czynności egzekucyjnych jest zatem to, aby postępowanie to było prowadzone. Nie można bowiem uchylić czynności w sytuacji, gdy postępowanie już się nie toczy. W konsekwencji prawidłowe rozstrzygnięcie polega na przyjęciu, że postępowanie z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, co skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Sąd zaznaczył, że wprowadzenie tego przepisu miało na celu formalne załatwienie wniosku bez rozstrzygania i oceny, czy zaszły przesłanki z art. 58 § 2 u.p.e.a. poprzez uchylenia czynności egzekucyjnych w ściśle określonych sytuacjach, tj. istnienie ważnego interesu zobowiązanego, interes wierzyciela nie stoi na przeszkodzie oraz gdy osoby trzecie nie nabyły praw w związku z wyegzekwowaniem należności. Reasumując, WSA stwierdził, że zarzuty sformułowane w skardze sprowadzają się do zarzutów zgłaszanych w trybie art. 33 u.p.e.a., co jest przedmiotem odrębnego postępowania. Tak więc zarówno brak upomnienia, jak i wystąpienie ewentualnej wady tytułu wykonawczego nie mogły być przedmiotem niniejszego postępowania. Skargą kasacyjną K. S. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia wyroku i zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 134 i 151 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności przez to, że nie zastosował prawidłowo art. 134 p.p.s.a., a ograniczył się tylko do przyznania, że organ odmawiając wszczęcia wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był art. 61a § 1 k.p.a. z powołaniem się na przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w kontekście podniesionych przez skarżącą zarzutów, podczas gdy wskazany przepis nakazuje sądowi zbadanie zgodności zaskarżonego aktu w całości, tj. w granicach sprawy, a nie w granicach zarzutów czy wniosków skarżącego; gdyby Sąd dokonał oceny legalności zgodnie z art. 134 p.p.s.a., wówczas musiałby odnieść się do braku prawidłowego zastosowania przez organ art. 58 u.p.e.a., co w efekcie dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia; powyższe uchybienie procesowe ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przez naruszenie art. 134 p.p.s.a. Sąd I instancji nie dostrzegł nieprawidłowego zastosowania art. 58 u.p.e.a., co w efekcie spowodowało zastosowanie przez Sąd wadliwie art. 151 p.p.s.a i doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została skierowana do osoby niebędącej jedyną stroną w sprawie; zarzut ten opiera się nie tylko o wcześniejsze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego (wówczas byłby skonsumowany lub miałby charakter implikujący), ale także o okoliczność, że skarżąca pozostaje we wspólności ustawowej, co nakazywało organom kierować decyzję do małżonków, a Sądowi I instancji zbadać nawet później sformułowany zarzut pod kątem zgodności kontroli tegoż przez organy administracji. Skarżąca kasacyjnie za błędne uznała stanowisko organu, zaaprobowane przez Sąd, że skoro egzekucja okazała się skuteczna już przy pierwszej czynności (nieważne czy prawnie skutecznej i legalnej), to przedmiot sporu zniknął samoczynnie, gdyż cel egzekucji został od razu osiągnięty, co dla organów i Sądu miało znaczenie zasadnicze i priorytetowe. Odniesienie się do tego problemu w uzasadnieniu wyroku zostało tak dalece spłycone przez Sąd, że należałoby chyba polemizować z ustawodawcą, a nie z wyrokującym. Dyrektor udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. strona skarżąca uzupełniła uzasadnienie podstaw kasacyjnych i wniosła m.in. o nieobciążanie kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Obydwa zarzuty skargi kasacyjnej postawione w oparciu o podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ są one niezasadne, a kwestionowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy jest zgodny z prawem. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do zastosowania art. 58 § 2 u.p.e.a. W zaskarżonym wyroku Sąd zgodził się z organem, że wskazany przepis nie znajdował w tej sprawie zastosowania, ponieważ dokonana przez organ czynność egzekucyjna w postaci zajęcia prawa majątkowego skarżącej doprowadziła do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, wobec czego przestał istnieć przedmiot postępowania egzekucyjnego, a zatem organ musiał odmówić wszczęcia, na wniosek zobowiązanej, postępowania w sprawie uchylenia dokonanej czynności egzekucyjnej, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie mogło być wszczęte. Stanowisko Sądu jest prawidłowe. Zgodnie z art. 58 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny może jednak uchylić dokonane czynności egzekucyjne, jeżeli to jest uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego, interes wierzyciela nie stoi temu na przeszkodzie, a osoby trzecie na skutek tych czynności nie nabyły praw. Uchylenie dokonanych czynności nie powoduje umorzenia należnych za nie kosztów egzekucyjnych. Organ orzeka w takiej sprawie zaskarżalnym w drodze zażalenia postanowieniem, co wynika z art. 58 § 3 u.p.e.a. W piśmiennictwie i judykaturze wskazuje się, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 58 § 2 u.p.e.a. jest postępowaniem wpadkowym w obrębie postępowania egzekucyjnego, o wąsko zarysowanym zakresie, a jego istotę stanowi ustalenie czy w przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego, na podstawie przesłanek zawartych w tym przepisie, możliwe jest podjęcie – mającego uznaniowy charakter – rozstrzygnięcia o uchyleniu dokonanych czynności egzekucyjnych. Postępowanie to nie może służyć badaniu prawidłowości i zgodności z prawem całego postępowania egzekucyjnego we wszystkich jego aspektach i fazach. Norma ujęta w art. 58 § 2 znajduje zastosowanie w fazie zawieszenia postępowania egzekucyjnego (por. P. Pietrasz, Komentarz do art. 58 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX Omega 2017 oraz powołane tam orzecznictwo). Rozważania powyższe należy uzupełnić o stwierdzenie, że norma omawianego przepisu może zostać zastosowana wyłącznie wówczas, gdy dokonana czynność nie została zrealizowana i nie doszło tym samym do zrealizowania celu postępowania egzekucyjnego (np. w wyniku dokonanego przez organ egzekucyjny zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego, zobowiązany nie wykonał obowiązku określonego w tytule wykonawczym). W przeciwnym wypadku, postępowanie zainicjowane wnioskiem zobowiązanego w sprawie uchylenia dokonanej czynności egzekucyjnej, która już doprowadziła do ziszczenia się celu postępowania egzekucyjnego, nie może zostać wszczęte, bowiem istnieje inna przyczyna, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, więc rolą organu jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. W świetle tego, co wyżej powiedziano, za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów. Jedynie dla porządku przypomnieć trzeba, że art. 134 p.p.s.a. zbudowany jest z dwóch oddzielnych jednostek redakcyjnych, niemniej nie ma wątpliwości, iż zarzut dotyczy § 1, stosownie do treści którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował ten przepis w rozpoznawanej sprawie, poddając kontroli pod względem legalności wydane przez Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia dokonanej czynności egzekucyjnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Sąd trafnie odczytał treść normatywną zarówno art. 58 § 2 u.p.e.a., jak i art. 61a § 1 k.p.a., czemu dał wyraz w niekwestionowanych w skardze kasacyjnej motywach uzasadnienia wyroku. Zauważania wymaga, że stawiając analizowany zarzut i zarzucając Sądowi nierozpoznanie sprawy w granicach zakreślonych skargą, skarżąca kasacyjnie w nieuprawniony sposób utożsamia ze sobą dwa oddzielne postępowania: pierwsze – w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, zgłaszanych na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. (z którego to środka prawnego zobowiązana skorzystała, co potwierdzają akta sprawy) i drugie, wpadkowe – w przedmiocie uchylenia dokonanej czynności egzekucyjnej w zawieszonym postępowaniu egzekucyjnym, zainicjowane na wniosek zobowiązanej, złożony w oparciu o art. 58 § 2 u.p.e.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wady – dostrzeżone przez zobowiązaną w prowadzonym przeciwko niej postępowaniu egzekucyjnym – powinny zostać poddane analizie i ocenie organu rozpatrującego zarzuty zgłoszone wobec tytułów wykonawczych, co słusznie nie uszło uwadze Sądu, jednakże zarzuty te bezsprzecznie nie mogły podlegać analizie i ocenie organu w postępowaniu wpadkowym w trybie art. 58 § 2 u.p.e.a. W tym miejscu powtórzyć należy, że skoro cel postępowania egzekucyjnego został osiągnięty, to postępowanie w sprawie uchylenia dokonanej czynności egzekucyjnej prowadzone być nie mogło i tej konkluzji Sądu I instancji, ważącej na wyniku niniejszej sprawy, zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej skutecznie nie zakwestionował, a to z kolei oznacza, iż Sąd zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. dla oddalenia skargi. Zupełnie chybiony, a nawet bezprzedmiotowy w rozpoznanej sprawie jest zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten jest w istocie skierowany do niewydanego w tej sprawie i niekontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia organu w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (wobec wystawionych przeciwko K. S. tytułów wykonawczych), a nie przeciwko kontrolowanemu przez Sąd w tej sprawie postanowieniu organu o odmowie wszczęcia postępowania w innym niż zarzuty, przedmiocie. Z całą mocą stwierdzić należy, że zweryfikowane przez Sąd I instancji w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a.) postanowienie organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie jest dotknięte wadą nieważności jako skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i brak było podstaw do orzeczenia o jego unieważnieniu przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jedyną stroną postępowania pozostawała w tej sprawie K. S. i to do niej powinny być i były adresowane rozstrzygnięcia organu. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uwzględniając sytuację majątkową skarżącej kasacyjnie.