II GSK 2750/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Joanna Kabat- Rembelska (spr.) Joanna Zabłocka Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 514/14 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 514/14 oddalił skargę M. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z [...] marca 2014 r. [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: M. K. 10 maja 2013 r. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Producent rolny ubiegał się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 41,91 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o powierzchni 32,40 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) oraz płatności cukrowej. W dniu 8 października 2013 r. w gospodarstwie rolnym producenta została przeprowadzona kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności (Cross Compliance; CC) w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ). Z kontroli sporządzono raport z którego wynikało, że w przypadku pięciu sztuk bydła stwierdzone zostało naruszenie oznaczone symbolem BW 4 (posiadacze bydła nie zgłaszają faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura powiatowego ARiMR w terminie do 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia). M. K. nie skorzystał z możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń, co do ustaleń zawartych w raporcie. Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] przyznał stronie płatność JPO do powierzchni stwierdzonej podczas postępowania, tj. 41,79 ha, pomniejszoną o 3% ze względu na stwierdzone w ramach kontroli CC nieprawidłowości w zakresie nieprzestrzegania norm i wymogów. Płatność cukrowa również została pomniejszona o 3% z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie nieprzestrzegania norm i wymogów. Z kolei płatność UPO została przyznana do powierzchni stwierdzonej tj. 32,28 ha. Płatność zwierzęca została przyznana zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku. Organ wyjaśnił, że płatność JPO i płatność cukrowa zostały zmniejszone z uwagi na zastosowanie współczynnika korygującego w związku z art. 11 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określony systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16, ze zm.) z uwzględnieniem przepisów art. 79 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie 1122/ 2009). Na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67, poz. 434 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 1 kwietnia 2010 r.) i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 określono procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności, wynoszącą 3%. W związku z powyższym należna kwota płatności została pomniejszona o kwotę w wysokości 1.018,87 zł. Ponadto Kierownik Biura ARiMR przyznając wnioskodawcy uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych i płatność zwierzęcą zastosował zmniejszenie zgodnie z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r. zatwierdzającej przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce na rok 2013. M. K. wniósł odwołanie od decyzji z 9 stycznia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] marca 2014 r. o utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych w gospodarstwie rolnym M. K., stwierdzono nieprawidłowości polegające na zaniechaniu zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego ARiMR faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada, w terminie siedmiu dni od dnia zdarzenia. Wobec powyższego, zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r., stwierdzonemu podczas kontroli na miejscu naruszeniu wymogów w raporcie z czynności kontrolnych przypisana została liczba punktów w ramach oceny wagi wykrytych naruszeń w zakresie zasięgu, dotkliwości i trwałości. Suma liczby punktów przypisanych stwierdzonej niezgodności wyniosła 11. Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, w przypadku gdy stwierdzona w gospodarstwie rolnym niezgodność wynika z zaniedbania rolnika, stosuje się pomniejszenia każdej kwoty płatności bezpośrednich, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, płatności cukrowej oraz płatności do pomidorów, płatności do krów i owiec co do zasady w wysokości 3% całkowitej kwoty płatności. Na podstawie oceny zawartej w raporcie z kontroli na miejscu istnieje możliwość zastosowania sankcji w wysokości 1% lib 5% całkowitej kwoty płatności. Z uwagi na sumę liczby punktów przypisanych stwierdzonej niezgodności, procent sankcji za niespełnienie wymogu BW 4 wyniósł 3%. Organ odniósł się również do stanowiska strony, że niezgodności dotyczące 5 sztuk bydła powstały nie z winy skarżącego, lecz z powodu zaniedbań kupującego, Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. Nr 91, poz. 872 ze zm.; dalej: ustawa o systemie identyfikacji), posiadacz zwierzęcia gospodarskiego – bydła, zgłasza kierownikowi biura informacje określone w art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia (WE) Nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 lipca 2000 r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczącego etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) Nr 820/97 (Dz. Urz. UE L z 2000 r. Nr 204 str. 1, dalej: rozporządzenie 1760/2000) w terminie 7 dni i powyższy obowiązek jest niezależny od formy zgłoszenia, jaką zastosują rolnicy – zgłoszenie jednopodpisowe albo dwupodpisowe. Obowiązujące przepisy pozostawiają rolnikom swobodę wyboru rodzaju dokumentu; jeżeli rolnicy korzystają z druku dwupodpisowego (podpisanie przez dwie osoby – doręczenie Agencji przez jedną z nich), osoba mająca dostarczyć dokument do Agencji działa w charakterze pełnomocnika drugiej strony – nawet mimo braku sformalizowania stosunku pełnomocnictwa. W takim przypadku działanie pełnomocnika rzutuje na sytuację prawną mocodawcy i w zakresie w jakim pełnomocnik występuje w imieniu mocodawcy, uchybienie przez pełnomocnika określonemu obowiązkowi oznacza uchybienie obowiązkowi przez mocodawcę. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność, że strony transakcji dotyczącej określonego zwierzęcia uzgodniły między sobą, że zgłoszenie dostarczy do Agencji jedna z nich, nie zwalnia drugiej strony z odpowiedzialności za niedotrzymanie siedmiodniowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane w sprawie i wyjaśnił, że stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie identyfikacji posiadacz zwierzęcia gospodarskiego zgłasza kierownikowi biura (w przypadku bydła – w terminie 7 dni) informacje określone w art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia 1760/2000. Zgodnie z powołanym przepisem informacjami tymi są dane dotyczące przemieszczania do gospodarstwa i z niego oraz wszelkie urodzenia i śmierci zwierząt w gospodarstwie. Na posiadaczu zwierzęcia gospodarskiego (bydła) spoczywa obowiązek niezwłocznego (w terminie 7 dni) zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego ARiMR faktu przemieszczenia oznaczonych sztuk bydła. WSA uznał, że organ odwoławczy słusznie przyjął, że w przypadku zmiany posiadacza zwierzęcia obowiązek dokonania zgłoszenia spoczywa zarówno na dotychczasowym posiadaczu (w zakresie przemieszczenia z hodowli) jak i na nowym posiadaczu (w zakresie przemieszczenia do hodowli). Obowiązek ten jest niezależny od formy zgłoszenia jaką zastosują rolnicy (zgłoszenie jednopodpisowe lub zgłoszenie dwupodpisowe). Natomiast okoliczność, że strony transakcji dotyczącej konkretnego zwierzęcia uzgodniły między sobą, że zgłoszenie dostarczy do Agencji jedna z nich, nie zwalnia drugiej strony (beneficjenta płatności) z odpowiedzialności za dotrzymanie siedmiodniowego terminu. Z tych względów uchybienie przez jedną stronę transakcji terminowi zgłoszenia przemieszczenia zwierzęcia stanowi niezgodność w rozumieniu przepisów o wzajemnej zgodności w odniesieniu do obu stron transakcji i z uwagi na brak możliwości stopniowania elementu zawinienia dla celów przypisania odpowiedzialności w prawie administracyjnym, nie jest możliwe podważanie zasadności zastosowanych w sprawie przepisów materialnoprawnych w odniesieniu do przyznania płatności określonemu beneficjentowi, który dopuścił się wskazanego przez organ uchybienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w system przyznania płatności wpisany jest system kontroli prawidłowości przyznawanej pomocy, odwołujący się m.in. do systemu identyfikacji i rejestracji producentów, gruntów oraz inwentarza. Powoduje to konieczność wypełniania przez ubiegających się o pomoc rolników z obowiązków jakie wynikają z ustalonych zasad dotyczących kontroli wniosków pomocowych. W ocenie WSA dokonana przez organy interpretacja ustawy o systemie identyfikacji oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, kładąca nacisk na to, że obowiązek kontroli liczebności posiadanego stada i zgłaszania ewentualnych przemieszczeń w stadzie musi być rezultatem działań rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności, jako posiadacza stada, jest prawidłowa. M. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: – naruszenie prawa materialnego w szczególności naruszenie art. 71 ust 1 zdanie pierwsze rozporządzenia 1122/2009, poprzez jego błędne zastosowanie w zakresie dyspozycji zawartej w jego zdaniu pierwszym i bezpodstawne przyjęcie, że ujawniona w trakcie kontroli niezgodność wynika z zaniedbań skarżącego, jako rolnika, a nie z zaniedbań odbiorcy zwierząt, który zobowiązał się powiadomić Agencję o dokonanym przemieszczeniu; – naruszenie art. 71 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia 1122/2009, poprzez niezastosowanie zawartej tam dyspozycji obniżenia współczynnika zastosowanych sankcji do 1%, lub odstąpienia od wymierzenia sankcji, z uwagi na niewielką wagę uchybień ze strony rolnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej zostały podniesione wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 71 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 przez jego niewłaściwe zastosowanie. W związku z tym należało uznać, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji nie został zakwestionowany i jest w sprawie wiążący. Z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący nie zawiadomił w terminie właściwego kierownika biura powiatowego ARiMR o przemieszczeniu z jego gospodarstwa 5 sztuk bydła. Tym samym nie dopełnił obowiązku określonego w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie identyfikacji. Powołany przepis nakazuje posiadaczowi zwierzęcia gospodarskiego zgłoszenie kierownikowi biura informacji określonych w art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia 1760/2000, w przypadku bydła w terminie 7 dni. Z kolei art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia 1760/2000 nakłada obowiązek zgłoszenia właściwym władzom wszelkich przemieszczeń do gospodarstwa i z niego oraz wszelkich urodzin i śmierci zwierząt w gospodarstwie, wraz z datami tych zdarzeń. Opisane uchybienie zostało uwzględnione w raporcie z czynności kontrolnych, przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego 8 października 2013 r. Stwierdzonemu uchybieniu, na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r., zostało przypisane 11 punktów w ramach oceny wagi wykrytych naruszeń w zakresie zasięgu, dotkliwości i trwałości. Skarżący uważa, że niezgodność polegająca na niezgłoszeniu przemieszczenia 5 sztuk bydła z jego stada nie została spowodowana jego zaniedbaniem, gdyż to odbiorca bydła zobowiązał się do dokonania zgłoszenia. Uchybienia kontrahenta dotyczące terminowego zawiadomienia kierownika biura powiatowego ARiMR o przemieszczeniu zwierząt gospodarskich nie powinny więc obciążać skarżącego a zastosowanie wobec niego zmniejszenia płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego było niezasadne. Ponadto zdaniem skarżącego, z uwagi na rodzaj uchybienia (zgłoszenia dokonano dzień po upływie 7 dniowego terminu) w sprawie należało zastosować zmniejszenia, o których mowa w art. 71 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia 1122/2009. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego jest niesłuszne. Przede wszystkim należy zauważyć, że obowiązek, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o identyfikacji dotyczy posiadacza zwierzęcia gospodarskiego, którym skarżący niewątpliwie był. Wspomniany obowiązek obejmuje między innymi zgłoszenie przemieszczeń zwierząt z gospodarstwa (art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia 1760/2000). Skarżący był zatem zobowiązany do powiadomienia, w terminie 7 dni, właściwego kierownika biura powiatowego ARiMR o przemieszczeniu z jego gospodarstwa 5 sztuk bydła. Okoliczność, że skarżący skorzystał z możliwości dokonania zgłoszenia wspólnie z nabywcą zwierząt, nie oznacza, że z chwilą złożenia podpisu na właściwym formularzu spełnił obowiązek, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o identyfikacji. Nie ma przy tym znaczenia, że to odbiorca zwierząt zobowiązał się do zgłoszenia kierownikowi biura przemieszczenia 5 sztuk bydła i na skutek jego działania czynność ta nie została wykonana w terminie. Decydując się na określoną formę wypełnienia obowiązku zgłoszenia, skarżący musiał liczyć się z konsekwencjami ewentualnych zaniedbań swojego kontrahenta. Innymi słowy o dokonaniu przez posiadacza zwierząt gospodarskich zgłoszenia, w rozumieniu art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o identyfikacji, można mówić wówczas gdy zgłoszenie to, w określonym w ustawie terminie, zostanie złożone kierownikowi biura powiatowego ARiMR. Skutki zaniedbania kontrahenta, który na mocy porozumienia stron umowy zobowiązał się do dokonania zgłoszenia, rzutują na sytuację prawną obu stron umowy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzona podczas kontroli niezgodność uzasadniała zastosowanie zmniejszenia płatności, o przyznanie których ubiegał się skarżący, a tym samym zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia 1122/2009 jest chybiony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia 1122/2009 przez jego niezastosowanie. Zgodnie z powołanym przepisem, na podstawie oceny przedstawionej przez właściwy organ kontroli, w części sprawozdania z kontroli zawierającej ocenę zgodnie z art. 54 ust. 1 lit. c), agencja płatnicza może jednak, podjąć decyzję o zmniejszeniu współczynnika do 1% lub o zwiększeniu go do 5% całkowitej kwoty lub, w przypadkach o których mowa w art. 54 ust. 1 lit. c) akapit drugi, odstąpić od nałożenia jakichkolwiek zmniejszeń. Z art. 54 ust. 1 lit. c) wynika natomiast, że sprawozdanie z kontroli składa się z części zawierającej ocenę wagi wykrytych niezgodności w odniesieniu do każdego aktu prawnego i/lub normy na podstawie kryteriów "rozmiaru", "zasięgu", "trwałości", oraz "powtarzalności" zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz ze wskazaniem wszelkich czynników, które powinny prowadzić do podwyższenia lub obniżenia zmniejszenia, które należy zastosować. Z kolei art. 54 ust. 1 lit. c) akapit drugi stanowi, że jeżeli przepisy dotyczące przedmiotowego wymogu lub normy pozostawiają pewien margines pozwalający odstąpić od karania stwierdzonej niezgodności, sprawozdanie zawiera odpowiednią wzmiankę. Tę samą zasadę stosuje się w przypadku gdy państwo członkowskie wyznacza okres na dostosowanie do nowo wprowadzonych norm wspólnotowych, o którym mowa w art. 26 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, lub okres na dostosowanie się młodych rolników do obowiązujących norm wspólnotowych, o których mowa w wymienionym artykule. W raporcie z czynności kontrolnych, liczba punktów przypisanych stwierdzonej niezgodności nastąpiła na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2010 r. W załączniku 3 do rozporządzenia określona została liczba punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności w obszarze zdrowie publiczne zwierząt w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt. W tabeli II tego załącznika określono ilość punktów przypisywanych w przypadku naruszenia obowiązku, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o identyfikacji. Kontrolujący, uwzględniając kryterium zasięgu, dotkliwości i trwałości przypisali stwierdzonemu naruszeniu 11 punktów, co spowodowało zastosowanie współczynnika zmniejszenia w wysokości 3% (załącznik nr 5 do rozporządzenia z 1 kwietnia 2010 r. określający wyrażoną w procentach wielkość zmniejszeń płatności bezpośrednich, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnością). Podkreślenia wymaga, że skarżący nie zakwestionował ustalonej w raporcie z czynności kontrolnych liczby punktów przypisanych stwierdzonemu podczas kontroli naruszeniu i wielkości zastosowanego współczynnika (3%). Kwestia zmniejszenia tego współczynnika została po raz pierwszy podniesiona przez skarżącego w skardze kasacyjnej. W związku z tym stwierdzić należy, że z ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji nie wynika, by organ przeprowadzający kontrolę wskazał w raporcie z czynności kontrolnych jakiekolwiek okoliczności, które powinny prowadzić do obniżenia zmniejszenia. Uwzględniając powyższe, a także okoliczność, że zmniejszenie współczynnika zostało pozostawione uznaniu agencji płatniczej, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 71 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia 1122/2009 przez jego niezastosowanie. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.