II GSK 2753/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. - Przewóz Osób P. P. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 7 sierpnia 2014 r.; sygn. akt II SA/Ke 491/14 w sprawie ze skargi P. P. - Przewóz Osób P. P. w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r.; nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. P. - Przewóz Osób P. P. w C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I. W dniu 8 listopada 2013 r. Inspektorzy Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Kielcach przeprowadzili kontrolę autobusu marki Mercedes Benz nr rej. [...] należącego do P. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przewóz Osób P. P., a kierowanego przez J. P. W dniu kontroli wskazanym pojazdem w miejscowości C. wykonywany był przewóz dzieci i młodzieży szkolnej. Kierujący okazał do kontroli m.in. wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób oraz wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób na trasie C. ul. S. - C. ul. Sz. z ważnością do dnia 13 grudnia 2012 r. Pismem z dnia 8 listopada 2013 r. ŚWITD zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie. W jego toku strona złożyła wyjaśnienia oraz przesłała m.in. pismo dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących z dnia 20 listopada 2013 r., zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych na trasie M.-C. ul. Sz. przez Ch., P., G. i zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych na trasie S.-C. ul. Sz. przez C. ul. Z. wraz z rozkładami jazdy oraz dwie umowy na przewóz uczniów do Zespołu Szkół Ogólnokształcących w C. w roku szkolnym 2013/2014 zawarte w dniu 28 sierpnia 2013 r. między P. P. a Gminą C. II. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Kielcach, na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm. - dalej jako u.t.d.) nałożył na P. P. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym. III. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. GITD stwierdził, że przewóz wykonywany przez stronę w dniu kontroli miał charakter przewozu regularnego specjalnego. W myśl bowiem art. 4 pkt 9 u.t.d. przewozem regularnym specjalnym jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zgodnie z powyższą definicją w przypadku wykonywania przewozu regularnego specjalnego przewoźnik wykonuje przewóz określonej grupy osób (w tym przypadku - uczniów), z wyłączeniem innych osób, na trasie określonej między stronami umowy. W omawianym przypadku przewóz dotyczył uczniów Zespołu Szkół Ogólnokształcących w C. i odbywał się na podstawie dwóch umów na dowóz uczniów w roku szkolnym 2013/2014 zawartych w dniu 28 sierpnia 2013 r. między P. P. a Gminą C. W ocenie organu odwoławczego analiza przedłożonych umów wykazała, że strona (wykonawca) zobowiązała się do wykonywania usług przewozu (dowozu i odwozu) uczniów w oparciu o harmonogram dowozu. Harmonogram stanowi o regularności przewozów wobec faktu, iż stronie znane były godziny przywozu/odwozu uczniów oraz trasy przejazdu. Zgodnie z § 4 ust. 3 umowy Dyrektor Szkoły miał prawo odwołać przewóz uczniów do szkoły w danym dniu w razie zaistnienia ściśle określonych sytuacji np. zarządzeń władz oświatowych, o czym zarówno Zamawiający (Gmina C.), jak i Wykonawca (strona) mieli być niezwłocznie powiadomieni. Powyższe oznacza, zdaniem organu, iż zmiany w zakresie przewozów mogły zaistnieć wyjątkowo, sporadycznie i w ściśle określonych umową przypadkach. Natomiast obowiązującym w ramach umowy był harmonogram przewozów, który stosownie do § 5 ust. 3 umowy, jest opracowany przez Dyrektora Szkoły. Według wiedzy organu plan lekcji i innych zajęć dla uczniów w szkołach podlega zmianom na początku roku szkolnego i wtedy rzeczywiście trudno przewoźnikowi skompletować dokumenty odzwierciedlające faktyczną realizację przewozów w zakresie tras i godzin ich wykonywania. Powyższe dotyczy jednakowoż zwykle tylko pierwszych dni roku szkolnego, natomiast w dalszym etapie plan lekcji zostaje ukształtowany i podlega zmianom tylko w wyjątkowych przypadkach (np. w razie choroby nauczyciela). Zdaniem organu do dnia kontroli skarżący miał dość czasu, aby dopełnić wszelkich niezbędnych formalności celem nieuchybiania przepisom ustawy o transporcie drogowym. Obowiązkiem strony było uzgodnienie harmonogramu przewozów z Dyrektorem Zespołu Szkół Ogólnokształcących w C., a następnie wystąpienie z wnioskiem o wydanie zezwolenia (zezwoleń) na przewóz regularny specjalny. Według informacji uzyskanych z Urzędu Gminy i Miasta C. skarżący złożył wniosek o wydanie dwóch zezwoleń na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego uczniów do ZSO w C. na trasie M.-C.-P.-ZSO C. oraz C. ul. Z.-ZSO C., S.-ZSO C. w dniu 12 listopada 2013 r., a zatem cztery dni po kontroli drogowej co oznacza, że miał możliwość skompletowania wymaganych dokumentów i uzyskania stosownych zezwoleń. Organ przywołał również przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 1073/2009 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem i autobusem i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. U. UE L nr 300, s. 88), w którym przewozy uczniów do szkoły wskazano jako klasyczny przykład przewozów regularnych specjalnych. To, że czasami może dojść do zmiany godzin, czy trasy przejazdu nie oznacza, że przewozy tracą charakter regularności, gdyż zgodnie z ustawą o transporcie drogowym jest to dopuszczalne, gdy nie jest to zależne od strony. Odnosząc się do wskazanych przez stronę orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zauważył, że w indywidualnej sprawie nie jest związany ani swoim rozstrzygnięciem wydanym w sprawie podobnej, ani też orzecznictwem sądów administracyjnych, gdyż w polskim porządku prawnym nie obowiązuje system prawa precedensowego. IV. W skardze na tę decyzję P. P. zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej jako k.p.a.) poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji GITD z dnia 23 maja 2013 r. w sytuacji, gdy organ zobligowany był na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, z uwagi na zebrany w sprawie materiał dowodowy, a naruszenie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; 2. naruszenie prawa materialnego przez jego błędna wykładnię, tj. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 4 i 7 u.t.d. poprzez przyjęcie, że usługa transportu jaką wykonuje skarżący przewożąc dzieci i młodzież stanowi regularny przewóz specjalny wymagający uzyskania stosownego zezwolenia, podczas gdy usługa ta w rzeczywistości nie może zostać zaliczona do przewozu regularnego w rozumieniu ustawy, gdyż w okolicznościach wykonywania usług świadczonych przez skarżącego pozbawiona jest cech regularności w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, co powoduje, że nie wymaga ona uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. polegające na tym, że organy administracji obu instancji zaniechały dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędnie oraz niezgodnie ze stanem faktycznym przyjęły, że usługi świadczone przez skarżącego odpowiadają definicji przewozu regularnego specjalnego, w sytuacji gdy wyjaśnienia skarżącego wskazywały, że w czasie dokonania kontroli plan lekcji dzieci i młodzieży nie był jeszcze stabilny i zmieniały się godziny przywozu i odwozu ze szkoły w sposób nader częsty, co potwierdza informacja od Dyrektora Szkoły dołączona do akt niniejszej sprawy, a nadto niewyjaśnienie, czy w listopadzie 2013 roku w Zespole Szkół Ogólnokształcących był już stabilny plan lekcji osób do tej szkoły uczęszczających; 4. naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności błędnym wskazaniu w treści uzasadnienia decyzji, że plan lekcji i innych zajęć dla uczniów w szkołach podlega zmianom na początku roku szkolnego, co dotyczy zwykle tylko pierwszych dni roku szkolnego, podczas gdy organ w tym przedmiocie nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego. V. Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 491/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę. Powołując się na rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz. U. Nr 89 poz. 506 ze zm.), WSA wskazał, iż był właściwy miejscowo w sprawie. Przywołując ustawowe definicje przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego i przewozu okazjonalnego o jakich mowa w art. 4 punkt 7, 9 i 11 u.t.d. Sąd pierwszej instancji zauważył, iż w orzecznictwie i doktrynie uznaje się za przewozy regularne specjalne m.in. przewozy pracownicze i przewozy uczniów do szkół. Dotyczą one przewozów uczniów wykonywanych w dni nauki szkolnej regularnie w godzinach rannych oraz popołudniowych, a pasażerowie to określona grupa uczniów z konkretnej szkoły. Podstawowymi dwiema cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (pasażerów). Fakt ewentualnej zmienności rozkładu jazdy, jego zróżnicowania ze względu na czas trwania zajęć szkolnych, nie ma wpływu na zaliczenie przewozów do przewozów regularnych specjalnych. Dokonując prawnej kwalifikacji przewozu wykonanego w niniejszej sprawie, WSA zaakceptował ustalenia organów administracji, że wykonywany w czasie kontroli przewóz miał charakter regularnego przewozu specjalnego. Przesądzają bowiem o tym istotne jego cechy, tj.: - to iż dotyczył dowozu uczniów na zajęcia szkolne, - wykonywany był w ramach dwóch umów na dowóz uczniów w roku szkolnym 2013/2014, zawartych w dniu 28 sierpnia 2013 r. pomiędzy przewoźnikiem a gminą, a istotnym postanowieniem tej umowy było wskazanie, że przewóz będzie się odbywał według harmonogramu dostosowanego do zajęć w szkołach, w dni nauki szkolnej, ustalonego z dyrekcją szkoły. Harmonogram dowozu, w którym nie mogły nie zostać określone godziny przywozu i odwozu dzieci, trasa przejazdu, w tym również przystanki - miejsca wsiadania i wysiadania uczniów - świadczy właśnie o regularności tego przewozu, co jest istotną cechą każdego przewozu regularnego, a więc również przewozu regularnego specjalnego. Dowożenie do szkoły grupy dzieci i młodzieży szkolnej wsiadających do autobusu generalnie o ustalonej godzinie, na określonych przystankach, usytuowanych na ustalonej trasie, a następnie odwożenie tych uczniów ze szkoły o określonej godzinie, do miejscowości zamieszkania położonych przy określonej trasie i wysadzanie ich na ustalonych przystankach, posiada wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego. Należy również zauważyć, że przewóz miał charakter niepubliczny tzn. nie był przeznaczony dla jakiejkolwiek, nieokreślonej grupy pasażerów, tylko dla grupy jednoznacznie określonej i zamkniętej. Z ustawy nie wynika, że grupa ta ma być określona imiennie lub liczbowo. Wystarczy więc, że wszyscy członkowie wskazanej grupy posiadają cechę, której inni pasażerowie nie mają, a która pozwala ich wyróżnić od innych i wykluczyć z możliwości korzystania z przewozu innych pasażerów. Gdy chodzi o uczniów, tą cechą jest właśnie status ucznia określonej szkoły udokumentowany np. legitymacją szkolną. Nie chodzi bowiem o imienne wskazanie listy pasażerów, a jedynie o określenie grupy osób i wyłączenie z niej innych osób. Podnoszona w toku postępowania oraz w skardze okoliczność, że harmonogram przewozu uczniów nie był jeszcze w dacie kontroli stabilny, ponieważ plan lekcji, a tym samym godziny dowozów i odwozów dzieci ciągle były zmieniane, nie mogła mieć wpływu na kwalifikację tego przewozu, a ponadto nie została przez skarżącego wykazana. Fakt ewentualnej zmienności rozkładu jazdy, jego zróżnicowania ze względu na czas trwania zajęć szkolnych nie ma wpływu na zaliczenie takiego przewozu do kategorii przewozów regularnych specjalnych. Nawet bowiem jeśli ten harmonogram zmieniałby się co tydzień, czy częściej, to i tak każdy konkretny przewóz dzieci do szkoły, bądź ze szkoły do domu odbywał się na podstawie konkretnego, znanego stronom umowy, a także uczniom harmonogramu. W przeciwnym razie przewóz taki nie mógłby dochodzić do skutku, gdyż ani kierowca, ani dowożone dzieci nie wiedziałyby, o której godzinie i według jakiej trasy przewóz nastąpi. Niezależnie od powyższego twierdzenia skarżącego o szczególnej zmienności harmonogramu przewozu wykonywanego przez niego między innymi w dniu kontroli, nie zostały wykazane. Z pisma dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w C. z dnia 20 listopada 2013 r., wynika jedynie, że dyrektor przychyla się do prośby przewoźnika P. P. o umorzenie wszczętego wobec niego postępowania. Nie ma tu więc ani słowa o rzekomej, niezwykłej zmienności planu lekcji w szkole. Ponadto zasady doświadczenia życiowego wskazują, że plan lekcji w szkole o takim profilu jak przedmiotowa, w dniu 8 listopada, a więc prawie 10 tygodni po rozpoczęciu roku szkolnego nie mógł być tak niestabilny, jak to sugeruje skarżący. Poza tym samo wspomniane pismo skarżącego wskazuje na istnienie w dacie tej kontroli względnie stabilnego harmonogramu przewozów, skoro zmieniony on został trzy dni przed kontrolą. Oznacza to bowiem, że przedmiotowy przewóz miał już wówczas cechę regularności odróżniającą go od przewozu okazjonalnego. Za zakwalifikowaniem przedmiotowego przewozu do kategorii przewozów wymagających uzyskania zezwolenia świadczy, w ocenie Sądu, jeszcze jedna okoliczność. Przewóz uczniów - dzieci do szkoły i po szkole do domu, odbywany przez cały rok szkolny, w bardzo różnych, często niesprzyjających warunkach drogowych, czy pogodowych, wymaga od przewoźnika szczególnego profesjonalizmu przejawiającego się nie tylko w konieczności spełnienia istotnych wymogów dotyczących używanego pojazdu i wykonujących przewóz kierowców, ale również dotyczących organizacji takich przewozów. W tych ramach mieści się również zadbanie o dopełnienie wszelkich formalności związanych ze świadczeniem takiej usługi, a więc również uzyskanie wymaganych licencji i zezwoleń. WSA zaakceptował pogląd organu II instancji, że o przyjętej w sprawie kwalifikacji przewozu pomocniczo świadczy również przepis art. 2 pkt 1.1 i pkt 1.2 lit. b) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. U. UE. L. nr 74, s. 1 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, regularne usługi są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki. Regularne usługi są powszechnie dostępne, z zastrzeżeniem, gdzie właściwe, obowiązku rezerwacji. Na regularny charakter usługi nie będą miały wpływu żadne zmiany warunków funkcjonowania usług (pkt 1.1). Usługi, bez względu na to, przez kogo są organizowane, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim takie usługi są wykonywane zgodnie z warunkami określonych w pkt. 1.1., uważa się za usługi regularne. Usługi takie są zwane dalej "specjalnymi usługami regularnymi". Specjalne usługi regularne obejmują natomiast (...) b) przewóz uczniów i studentów do instytucji edukacyjnej i powrót z tej instytucji. Fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług. Choć przytoczony przepis dotyczy wprost tylko międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem, to jednak przyjęta w nim definicja specjalnych usług regularnych ma charakter uniwersalny. Wskazane w tej definicji istotne cechy specjalnych usług przewozowych regularnych nie mają bowiem związku z międzynarodowym, bądź tylko krajowym charakterem danego przewozu. WSA uznał także, iż nie było obowiązkiem organów administracji wykazywanie, że skontrolowany przewóz nie miał charakteru przewozu okazjonalnego. Obowiązkiem organów, z którego te należycie się wywiązały, było bowiem wykazanie, czy przewóz ten miał cechy przewozu regularnego specjalnego. Taka kolejność czynienia ustaleń wynika bowiem z przytoczonej wyżej definicji przewozu okazjonalnego, którym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Skoro więc trafnie ustalono, że przedmiotowy przewóz miał cechy przewozu regularnego specjalnego, nie było potrzeby, ani możliwości analizy, czy przewóz ten spełniał warunki określone w art. 18 ust. 3 u.t.d. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że nie zostały w sprawie spełnione warunki określone w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jednolity Dz. U. z 2012, poz. 1173 ze zm.), pozwalające na uznanie danego przewozu za przewóz regularny, tj. podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Zasadnicza odmienność przewozu regularnego specjalnego od przewozu regularnego polega właśnie na tym, że nie ma on charakteru publicznego, co wprost wynika z definicji zawartej w art. 4 pkt 9 u.t.d. Wyklucza to więc możliwość podawania rozkładu jazdy takiego przewozu do publicznej wiadomości w sposób określony w art. 2 ust. 2 Prawa przewozowego. Zamiast tego konieczne jest uzgodnienie i podanie rozkładu jazdy do wiadomości tej szczególnej grupy korzystających z przewozu, której taki przewóz dotyczy. Takie podanie rozkładu jazdy do wiadomości uczniów korzystających z przewozu w dniu 8 listopada 2013 r., miało natomiast miejsce. VI. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. P., kwestionując to rozstrzygnięcie w całości. Wyrokowi WSA w Kielcach zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: a) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji GITD pod względem jej zgodności z prawem; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi, a to do wskazywanych przez Skarżącego naruszeń przepisów: ▪ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji GITD z dnia 23 maja 2013 r. w sytuacji, gdy Organ zobligowany był na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, z uwagi na zebrany w sprawie materiał dowodowy, a naruszenie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; ▪ art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności błędnym wskazaniu w treści uzasadnienia decyzji, iż plan lekcji i innych zajęć dla uczniów w szkołach podlega zmianom na początku roku szkolnego, co dotyczy zwykle tylko pierwszych dni roku szkolnego, podczas gdy w ogóle Organ w tym przedmiocie nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowanie dowodowego. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny w procesie wydawania decyzji ww. przepisu k.p.a., polegającego na tym, że organy administracji obu instancji zaniechały dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędnie oraz niezgodnie ze stanem faktycznym przyjęły, że usługi świadczone przez skarżącego odpowiadają definicji przewozu regularnego specjalnego, w sytuacji gdy wyjaśnienia skarżącego wskazywały, że w czasie dokonania kontroli plan lekcji dzieci i młodzieży nie był jeszcze stabilny i zmieniały się godziny przywozu i odwozu ze szkoły w sposób nader częsty, co potwierdza informacja od Dyrektora Szkoły dołączona do akt niniejszej sprawy, a nadto niewyjaśnienie, czy w listopadzie 2013 roku w Zespole Szkół Ogólnokształcących był już stabilny plan lekcji osób do tej szkoły uczęszczających; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w wyniku akceptacji przez WSA błędnej wykładni art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 4 i 7 u.t.d. poprzez przyjęcie, że usługa transportu jaką wykonuje skarżący przewożąc dzieci i młodzież stanowi regularny przewóz specjalny wymagający uzyskania stosownego zezwolenia, podczas gdy usługa ta w rzeczywistości nie może zostać zaliczona do przewozu regularnego w rozumieniu ustawy, gdyż w okolicznościach wykonywania usług świadczonych przez skarżącego pozbawiona jest cech regularności w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, co powoduje, że nie wymaga ona uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. VII. Skarżący kasacyjnie zauważył, że zgodnie z art. 18 ust. 3 u.t.d. zezwolenia nie wymaga wykonywanie przewozu okazjonalnego jeżeli: 1) tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tą samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego albo 2) polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób podróżnych, albo 3) polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2. WSA powinien był dostrzec, iż dla ustalenia, że kontrolowany przewóz był przewozem regularnym specjalnym, organ powinien jednocześnie wykazać, że nie był to przewóz okazjonalny. Organ zatem powinien ustalić i ocenić, czy wykonywane przez przewoźnika usługi przewozu polegające na transporcie uczniów spełniają warunki określone w powołanym wyżej art. 18 ust. 3, czego jednak nie uczynił. Samo wskazanie, że kierowca przewożąc młodzież szkolną wykonywał przewóz o charakterze niepublicznym, na rzecz określonej grupy osób (uczniowie), na określonej trasie, codziennie w dni nauki od poniedziałku do piątku, a uczniowie zabierani byli z tych samych przystanków nie oznacza, że wykonywał przewóz regularny specjalny. Przewóz regularny specjalny mieści się w pojęciu przewóz regularny, zdefiniowanym w art. 4 pkt 7 u.t.d. Wykładnia tego przepisu w powiązaniu z art. 2 ust. 2 Prawa przewozowego prowadzi do wniosku, że do uznania danego przewozu za przewóz regularny muszą zostać spełnione następujące warunki: ▪ ustalenie rozkładu jazdy określającego trasę i godziny wykonywania przewozu, ▪ podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, ▪ określenie przystanków na których zgodnie z rozkładem jazdy odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów, ▪ ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, ▪ wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Sąd pierwszej instancji dopuścił się również - zdaniem skarżącego kasacyjnie - naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę nie zbadał wszystkich jej zarzutów m.in. nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji GITD z dnia 23 maja 2013 r. w sytuacji, gdy organ zobligowany był na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, z uwagi na zebrany w sprawie materiał dowodowy, a naruszenie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jako że przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, oznacza to, że organ ten nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Podkreślono, iż decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej wydawana jest tylko wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany zatem ocenić prawidłowość zaskarżonej do niego decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną do niego decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. W sprawie GITD nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego, czego wynikiem było wydanie decyzji o błędnej treści. WSA nie odniósł się także do zawartego w skardze zarzutu, tj. naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności błędnym wskazaniu w treści uzasadnienia decyzji, iż plan lekcji i innych zajęć dla uczniów w szkołach podlega zmianom na początku roku szkolnego, co dotyczy zwykle tylko pierwszych dni roku szkolnego, podczas gdy w ogóle organ w tym przedmiocie nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowanie dowodowego. W skardze kasacyjnej wskazano także, iż uzasadnienie wyroku powinno dawać stronie postępowania oraz sądowi odwoławczemu, możliwość weryfikacji toku myślenia WSA. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie WSA, nie odniósł się merytorycznie do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze. Tym samym pozbawiono stronę możliwości merytorycznego polemizowania ze jego stanowiskiem. Nie można też uznać, iż powyższe oznaczało "milczące" oddalenie zarzutów skarżącej w tym zakresie. Sąd bowiem ma obowiązek ustosunkowania się do każdego z zarzutów zawartych w skardze. WSA dopuścił się również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny w procesie wydawania decyzji ww. przepisu, polegającego na tym, że organy administracji obu instancji zaniechały dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędnie oraz niezgodnie ze stanem faktycznym przyjęły, że usługi świadczone przez skarżącego odpowiadają definicji przewozu regularnego specjalnego, w sytuacji gdy wyjaśnienia skarżącego wskazywały, że w czasie dokonania kontroli plan lekcji dzieci i młodzieży nie był jeszcze stabilny i zmieniały się godziny przywozu i odwozu ze szkoły w sposób nader częsty, a nadto niewyjaśnienie, czy w listopadzie 2013 roku w Zespole Szkól Ogólnokształcących był już stabilny plan lekcji osób do tej szkoły uczęszczających. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VIII. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżący wykonywał przewóz regularny specjalny. Organy i WSA stwierdziły, że przewóz tego rodzaju w dniu 8 listopada 2013 r. miał miejsce, zaś skarżący uważa, że był to w istocie przewóz okazjonalny. Rozstrzygając ten problem, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za konieczne odwołanie się do swojego wcześniejszego stanowiska, wyrażonego w wyroku z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 305/14. W orzeczeniu tym sformułowano tezę, w myśl której z istoty przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9 u.t.d.), który cechuje niepubliczny charakter, wynika, że nie jest to przewóz, w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer, w konsekwencji przewóz taki nie musi się odbywać na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy, że przewóz ten będzie odbywał się zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom - uczniom. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu. Z kolei przewóz okazjonalny w rozumieniu art. 18 ust. 3 pkt 1-3 u.t.d. dotyczy transportu tej samej grupy osób z miejsca początkowego do miejsca początkowego, albo z miejsca początkowego do miejsca docelowego, a także z miejsca docelowego do miejsca początkowego, bez zatrzymywania się w innych miejscach (przystankach) i rotacji przewożonych osób, co z kolei cechuje przewóz regularny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie ma wątpliwości, iż przewóz organizowany przez skarżącego był przewozem regularnym specjalnym. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy jako niezrozumiały traktować procesowy zarzut nr 1a. Wadliwe dokonanie kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem może mieć miejsce wówczas, gdy WSA np. w ogóle nie dokona weryfikacji prawidłowości decyzji administracyjnej, a wada w tym zakresie jest oczywista i widoczna, albo też dokona takiej kontroli ale według kryterium innego niż zgodność z prawem. Należy podkreślić, iż zadania sądu administracyjnego koncentrują się na badaniu działań lub zaniechania organów administracji publicznej. Sądy co do zasady nie zastępują więc organów w załatwianiu spraw (nie wydają w wyniku przeprowadzonej kontroli merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie). Naruszenie tych reguł nie miało miejsca w kontrolowanej sprawie. Chybiony jest także zarzut nr 1b tiret pierwsze skargi kasacyjnej, bowiem WSA nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten wynika z błędnego przekonania skarżącego kasacyjnie, iż organ powinien był zastosować art. 138 § 2 p.p.s.a. a nie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem w postępowaniu - zdaniem strony - nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zwłaszcza zmienności rozkładu jazdy oraz nie przeprowadzono rozważań, czy przejazd skarżącego mógł zostać potraktowany jako przewóz okazjonalny, a nie regularny specjalny. W kontekście tego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż to na przedsiębiorcy ciążył obowiązek współdziałania z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy, w tym przedkładania dowodów lub wnioskowania o ich przeprowadzenie. Tymczasem w sprawie na okoliczność przewozu okazjonalnego i zmienności rozkładu jazdy przedsiębiorca przedstawił jedynie swoje twierdzenie, że w listopadzie 2013 r. plan lekcji nie był jeszcze na tyle stabilny, by wystąpić o zezwolenie na przewozy regularne specjalne. Nadto przedstawił również pismo dyrektora szkoły, z którego wynika, iż ten popiera wniosek skarżącego o umorzenie prowadzonego postępowania. Obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego dążenia do wyjaśnienia istoty sprawy, wspierany brakiem związania zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.) nie polega jednak na zastępowaniu stron postępowania. Działania organów w niniejszej sprawie nie mogą zostać zakwalifikowane jako wadliwe, bowiem w ich efekcie zebrano materiał dowodowy uzasadniający stanowisko, iż skarżący wykonywał przewóz regularny specjalny bez wymaganego zezwolenia. Strona mogła dowodzić, jeżeli w istocie tak było, iż plan lekcji w listopadzie 2013 r. był nadal intensywnie zmieniany. Również zarzut nr 1b tiret drugie skargi kasacyjnej jest niezasadny. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organy wyraźnie wypowiedziały się tak w zakresie strony prawnej, jak i faktycznej prowadzonej sprawy. Nie można w sposób uzasadniony twierdzić, iż plan lekcji i innych zajęć dla uczniów w szkołach podlega tak znaczącym zmianom także w trzecim miesiącu nauki. Sąd podziela przekonanie, iż plan lekcji szkolnych podlega największym wahaniom na początku roku szkolnego, w granicach pierwszego miesiąca nauki. Okoliczność ta nie wymaga dowodu, bowiem wynika z doświadczenia życiowego. Strona ma oczywiście prawo podważać takie twierdzenie, wykazując że plan również i później podlegał tak znaczącym modyfikacjom, które uniemożliwiały wystąpienie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przewozy regularne specjalne. Musi jednak albo wskazać konkretne tego dowody np. plany lekcji za poszczególne tygodnie, albo też uprawdopodobnić takie twierdzenie, tak by organ, wobec wątpliwości, był zobowiązany tę okoliczność wyjaśnić. W sprawie - jak wskazano - strona poza swoim twierdzeniem o zmienności rozkładu jazdy, a także pismem dyrektora przychylającego się do prośby o umorzenie postępowania, nie przedstawiła niczego, co mogłoby zostać potraktowane jako chociażby uprawdopodabniające, iż w listopadzie 2013 r. dochodziło do tak istotnych wahań planu lekcji, a przez to kursowania pojazdu skarżącego, że niemożliwe było wystąpienie o zezwolenie na przewóz regularny specjalny. Niezasadny jest również zarzut nr 1c środka odwoławczego. Wbrew podniesionemu uchybieniu, w postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. Stanowisko, że organy zaniechały dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło je do błędnych wniosków, jest subiektywną oceną skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny ponownie podkreśla, iż strona ma obowiązek, wywodzony z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. koniecznego współdziałania z organem w wyjaśnianiu istoty sprawy. W realiach niniejszej sprawy, po przeprowadzeniu postępowania organ miał prawo przyjąć, iż doszło do naruszenia przepisów o transporcie drogowym (przewóz był wykonywany i miał wszelkie cechy przewozu regularnego specjalnego). Te ustalenia były przy tym wystarczające dla stwierdzenia odpowiedzialności przedsiębiorcy. Strona mogła jednak przedkładać dokumenty świadczące o podnoszonej przez nią wyjątkowej zmienności rozkładu jazdy powodowanej dużą niestabilnością planu lekcji, co z kolei uniemożliwiało jej wystąpienie o stosowne zezwolenie. Działania strony - jak już wskazano - ograniczyły się jednak do sformułowania twierdzenia o zmienności planu lekcji oraz do przedłożenia pisma dyrektora szkoły "przychylającego się do prośby o umorzenie postępowania". W sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. błędnej wykładni art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 4 i 7 u.t.d., na co wskazuje skarżący kasacyjnie w zarzucie nr 2. Wbrew twierdzeniom strony, usługa transportowa przez nią wykonywana (przewóz dzieci i młodzieży do i ze szkoły) stanowi regularny przewóz specjalny, a ten wymaga stosownego zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny odwołuje się do zaprezentowanej na wstępie niniejszych rozważań tezy wyjaśniającej istotę przewozu regularnego specjalnego, przyjmując ją jako własną. Wahania w zakresie kursów pojazdów niewątpliwie występujące w tego rodzaju działalności, jeżeli nie są na tyle stałym i nieprzewidywalnym jej elementem, że nie pozbawiają świadczonej usługi cech przewozu regularnego specjalnego. W konsekwencji, skarżący powinien był uczynić zadość wymaganiom prawa i uzyskać zezwolenie, co też uczynił w 4 dni po kontroli (12 listopada 2013 r.), przy czym potrzebował na to w zasadzie 1 dnia roboczego tj. 12 listopada 2013 r., bowiem 9-11 listopada 2013 r. były dniami wolnymi od pracy (sobota, niedziela, Święto Niepodległości). Również koszty zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego, określone w § 11 pkt 2 w zw. z § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 sierpnia 2013 r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem przewozu drogowego oraz za egzaminowanie i wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. z dnia 12 sierpnia 2013 r.) nie mogły stanowić przeszkody w uzyskaniu zezwolenia. Koszty te za roczne zezwolenie w zależności od zakresu terytorialnego (obszar gminy - obszar wykraczający poza granice co najmniej jednego województwa), kształtują się na poziomie od 50 zł do 250 zł. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O należnym organowi zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). ----------------------- 3 2