II GSK 279/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda, Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska, Marzenna Zielińska (spr.), Protokolant Agnieszka Romaniuk, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 328/05 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny z Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 328/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia 16 lipca 2004 r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił G. M. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zdaniem organu nie wystąpiły przesłanki wymagane do stwierdzenia całkowitej i trwałej nieściągalności. W ocenie ZUS trudna sytuacja materialna skarżącego nie ma charakteru trwałego. Decyzją z dnia 12 października 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowił odmówić umorzenia zadłużenia ciążącego na skarżącym z tytułu nieopłaconych składek oraz należnych odsetek . W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zaległych składek. Powoływał się na trudną sytuację materialną oraz na fakt, że nie prowadzi działalności gospodarczej, jest osobą bezrobotną i utrzymuje swojego brata. Podnosił, że ZUS nie rozważył jego sytuacji majątkowej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie zaistniała wada postępowania w postaci naruszenia przepisów o właściwości wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Organem uprawnionym do rozstrzygania spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, którego kompetencje w tym zakresie wynikają z art. 3 u.s.u.s. Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Zdaniem Sądu, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak wcale nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc do postępowania przed Zakładem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 15, który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca nie wyeliminował w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych odwołania z art. 127 k.p.a. oraz z uwagi na to, że nakazał w sprawach uregulowanych w tej ustawie stosować przepisy procedury administracyjnej, przyjąć należy, że od decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. W sprawie winien mieć zastosowanie art. 127 § 1 k.p.a., który stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Konsekwentnie należy przyjąć, że odwołanie przysługuje do organu administracji publicznej wyższego stopnia, co wynika z art. 127 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, w myśl art. 66 ust. 2 u.s.u.s. nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w świetle art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia uprawnionymi do rozpatrywania odwołań w rozumieniu k.p.a. w stosunku do administracji publicznej (art. 66 ust. 4 u.s.u.s.) są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Organem nadrzędnym jest organ sprawujący nadzór nad działalnością danego organu. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest Minister Polityki Społecznej. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 2 i 4, art. 83 ust 4 w związku z art. 123 u.s.u.s. oraz art. 127 § 1, 2 i 3 w związku z art. 180 i art. 181 k.p.a. W opinii skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny wskutek niewłaściwej interpretacji i niewłaściwego zastosowania art. 66 ust. 2 i art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz art. 127 § 1, 2 i 3 k.p.a. przyjął, że organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest Minister Polityki Społecznej jako organ nadzoru, a tym samym decyzja nie może zostać zaskarżona poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa ZUS. Skarżący przyjął, iż bezspornym w sprawie jest to, że stronie przysługuje środek odwoławczy zaskarżenia wobec decyzji określonych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., jednakże różnica zdań sprowadza się do określenia rodzaju środka zaskarżenia oraz organu właściwego do jego rozpoznania. W przypadku decyzji wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ustalanie trybu zaskarżania decyzji oraz wskazanie organu rozpoznającego środek zaskarżenia jest zdaniem skarżącego o tyle skomplikowane, że zarówno przepisy k.p.a. jak i u.s.u.s. nie określają organu wyższego stopnia wobec ZUS. Zdaniem organu art. 181 k.p.a. stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne. W ocenie skarżącego niejasny jest zapis art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w który zapisano, że od decyzji przyznającej świadczenia w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, odwołanie nie przysługuje. Ponieważ zapisu tego nie można traktować jako wyłączającego stosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania, należy ustalić jaki środek zaskarżenia i do jakiego organu może wnieść strona niezadowolona z wydanej decyzji. Zdaniem składającego skargę kasacyjną, organem takim nie jest, jak wskazuje w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny , minister do spraw zabezpieczenia społecznego. Jeżeli ustawodawca jednoznacznie wskazał w art. 60 ust. 4 ustawy o świadczeniach pieniężnych ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, że organem odwoławczym jest minister, można przyjąć, że celowo nie wskazał ministra jako organu odwoławczego w sprawach określonych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Pierwszą jednak rzeczą, na jaką należy zwrócić uwagę, to fakt, że zaskarżony wyrok został oparty na przepisie art. 156 §1 pkt 1 k.p.a., a zatem powinien on ulec uchyleniu w pierwszym rzędzie wtedy, gdyby naruszał ten przepis. Tego zarzutu w skardze kasacyjnej jednak nie podniesiono, co powoduje, że zawarte w skardze kasacyjnej wywody stanowią nie tyle uzasadnienie naruszeń prawa, co polemikę z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzez przedstawianie innej (często zawężonej) interpretacji przepisów prawa. Inny pogląd strony, co do znaczenia poszczególnych przepisów niż ten który wyraził Sąd nie jest jednakże dostateczną podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż taką podstawę mogą stanowić wyłącznie naruszenia prawa, co strona powinna wykazać. Na wstępie dalszych rozważań należy zwrócić uwagę, że zarzucając w petitum skargi kasacyjnej obrazę postanowień art. 180 i art. 181 k.p.a. w jej uzasadnieniu strona skarżąca nawiązuje jedynie do treści przepisu art. 181 k.p.a. zupełnie pomijając art. 180 tej ustawy. W ten sposób pominięte zostało, że zgodnie z art. 181 k.p.a. w postępowaniach odwoławczych stosuje się odpowiednio art. 180 §1 k.p.a. który stanowi, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Skoro zatem w rozpoznawanym stanie prawnym przepisy w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stanowiły, że w tym przypadku nie przysługuje odwołanie do Sądu i nie wskazywały innego organu odwoławczego, to tym samym – zgodnie z powołaną wyżej zasadą – będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Bezsporne jest przy tym, że w sprawie niniejszej strona postępowania administracyjnego nie jest pozbawiona prawa do wniesienia środka odwoławczego, w związku z czym, zdaniem strony skarżącej, właściwym organem odwoławczym jest Prezes ZUS. Co do zasady strona skarżąca podziela też stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 127 § 3 k.p.a. odnosi się wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Jednakże, zdaniem strony skarżącej, art. 127 §3 k.p.a. będzie jednak miał tutaj zastosowanie w zw. z art. 5 §2 pkt 3 k.p.a., gdyż zgodnie z tym ostatnim przepisem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej – rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego i podmioty wymienione w art. 2 pkt 2 (chodzi oczywiście o art. 1 pkt 2 k.p.a.). Prezentowane przez stronę skarżącą stanowisko zdaje się też zakładać, że państwowa jednostka organizacyjna, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jest jednocześnie urzędem państwowym, i to jednym z tych urzędów państwowych, o których jest mowa w art. art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Tylko bowiem przy takim założeniu można było przyjąć, iż przepis ten może obejmować Prezesa ZUS, a zatem, że może on być traktowany w postępowaniu administracyjnym jako organ. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym stanowisko strony skarżącej jest błędne. Zakłada ono bowiem, że Prezes ZUS jest samodzielnym organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym własne kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika jednak, że jako organ administracji publicznej w pewnym zakresie może być traktowany tylko sam Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast samodzielnym organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może być traktowany jako sui generis organ odwoławczy. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje środek odwoławczy – art. 127 § 1 k.p.a. Ze względów wskazanych wyżej organem właściwym do jego rozpoznania nie będzie Prezes ZUS. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Z przepisów tych wynika zatem jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r. W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym w wyniku tej zmiany powstała sytuacja określona w art. 181 k.p.a., i od tego momentu zostały wyłączone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w kwestii ustalenia właściwego organu odwoławczego w przedmiotowym zakresie. W żadnym jednak razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Reasumując należy stwierdzić, że stanowisko strony skarżącej – tak w tej jak i w innych analogicznych sprawach rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, a więc znanych mu z urzędu – zasadza się na następujących, błędnych założeniach: – skoro zgodnie z art. 66 ust.4 u.s.u.s. "W zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej", to tym samym ZUS jest nie tylko państwową jednostką organizacyjną (jak to stanowi art. 66 ust.1 u.s.u.s.) ale wręcz stał się organem administracji państwowej; – skoro, zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest on organem administracji państwowej, to tym samym jest on także "innym [centralnym – ze względu na terytorialny zasięg działania] urzędem państwowym"; – wobec powyższego, skoro Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu (art. 73 ust.1 u.su.s.), czyli działalnością "innego urzędu państwowego" to tym samym jest on kierownikiem tego urzędu, a więc ministrem w rozumieniu art. 5 §2 ust. 4 K.p.a.; – a ponieważ decyzje w imieniu ZUS wydają jego oddziały terenowe, to Prezes ZUS (rozumiany jako "minister") działa jak organ odwoławczy i wydaje decyzje we własnym imieniu. Takie podejście nie znajduje jednak żadnego prawnego uzasadnienia. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw prawnych pozwalających na przyjęcie, że przewidziana w art. 1 pkt 2 k.p.a. możliwość wydawania decyzji przez podmioty nie będące organami państwowymi powoduje, że stają się one takimi organami. Stanowiska takiego nie uzasadnia także art. 5 §2 pkt 3 k.p.a., który jedynie wskazuje do kogo mają zastosowanie przepisy tego kodeksu, gdy jest w nim mowa o organie administracji publicznej, natomiast nie jest ustawową definicją tego organu. Podobnie nieuzasadnione jest utożsamianie pojęcia organu administracji państwowej z urzędem państwowym. Urząd, jak i organ, musi być wyraźnie ustanowiony na podstawie wyraźnego przepisu prawa i na jego podstawie istnieć oraz działać, a nie na podstawie takiej a nie innej interpretacji. To samo odnosi się do hierarchii organów. Jest to fundamentalna reguła wynikająca m.in. z zasad ustrojowych ustanowionych w art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, mając również na względzie, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów prawa, a w szczególności art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. na którym został oparty oraz że skarga kasacyjna nawet nie podnosi zarzutu obrazy tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających ją podstaw.