II GSK 280/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda, Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska, Marzenna Zielińska (spr.), Protokolant Agnieszka Romaniuk, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 512/05 w sprawie ze skargi B. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny z Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 512/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił B. A. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres października 2001 r. do września 2002 r. w łącznej kwocie 1.580,50 zł. Zdaniem organu brak jest podstaw do umorzenia zaległości w trybie art. 28 ust. 2 z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), dalej: u.s.u.s. Organ I instancji nie stwierdził też, aby zaistniały przesłanki wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365)., gdyż umorzenie zobowiązań wobec ZUS nie spowoduje zmiany sytuacji finansowej skarżącej w związku z istnieniem zobowiązań wobec innych wierzycieli. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że z uwagi na to, że skarżąca pobiera świadczenie emerytalne oraz dodatkowo osiąga dochód z działalności gospodarczej, nie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległych składek. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o "umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne". Zasadniczo powtórzyła argumentację zawartą w poprzednich wnioskach, ponadto odniosła się do wskazanego przez Prezesa ZUS dochodu z działalności gospodarczej jako powodu braku umorzenia zaległości podnosząc, że jej średnia płaca wynosi 2 albo 3 zł za godzinę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie zaistniała wada postępowania w postaci naruszenia przepisów o właściwości wymieniona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Zdaniem Sądu, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje no to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden sposób jednak przepis ten nie wskazuje jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowania zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba ze przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza w ocenie Sądu możliwość uznania, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymagane przez zasady państwa prawa. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a., który stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia dowołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. określone zostały w art. 17 kodeksu. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Sąd I instancji uznał, że zgodnie z treścią art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, w związku z powyższym organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest Minister Polityki Społecznej. Od tego wyroku skargę kasacyjną z dnia 22 czerwca 2005 r. złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w której wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów: art. 17 k.p.a. w związku z art. 123 i art. 66 ust. 2 u.s.u.s., art. 127 § 1 i § 2 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. w związku art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 3 u.s.u.s., art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. W opinii skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny po wybiórczej analizie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przyjął, że ustawa ta nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrywania odwołania w tych sprawach. Zdaniem skarżącego, opierając się na tym ustaleniu Sąd I instancji przyjął, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji o umarzaniu należności z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej, natomiast nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W opinii skarżącego powyższy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera wiele wewnętrznych sprzeczności i jest w sposób oczywisty błędny. Art. 181 k.p.a. stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne. Zgodnie z tym artykułem jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nigdy i w żadnym przypadku nie mogą stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, gdyż organ ten określają przepisy odrębne. Przepisy takie zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, z tym że postanowień tej ustawy w zakresie trybu odwoławczego nie można analizować odrębnie bez uwzględnienia postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. Konwencji MOP Nr 102, a szczególnie art. 70 tej Konwencji, z którego wynika, że odwołanie w trybie administracyjnym do organu wyższego stopnia jest wyłączone w sytuacji, w której przysługuje prawo do wniesienia sprawy do sądu. Według skarżącego, wniosek do którego doszedł w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej wynika również z niewłaściwej interpretacji postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego art. 127 § 3 k.p.a. łącznie z art. 5 k.p.a., który w § 2 pkt 4 stanowi, że przez ministra rozumie się kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających spawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W związku z tym, w świetle powyższego, Zakład realizując zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego, zdaniem skarżącego, pozostaje w świetle art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem. Skarżący powołał się także na treść art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, wskazując, że przepis ten wyraźnie stanowi, że wobec decyzji Zakładu (Prezesa) w sprawach cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich − stronie przysługuje odwołanie do ministra. W tym przypadku ustawa wyjątkowo ustanawia tryb odwoławczy, który przez analogię odnieść można do art. 127 § 1 k.p.a., co należy uznać za wyłom w zasadzie, w której Zakład (Prezes) występuje odpowiednio do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego, gdyby zatem przyjąć tok rozumowania zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to przepis wprost mówiący o odwołaniu do ministra byłby zupełnie zbędny. W konkluzji skarżący stwierdził, że dokonana przez Sąd wykładnia powyższych przepisów stanowi oczywiste naruszenie prawa materialnego, co wypełnia podstawę kasacyjną z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim już ze względów formalnych. Zgodnie bowiem z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przedmiotowa skarga nie czyni zadość temu wymogowi, gdyż nie wymienia wprost podstaw kasacyjnych. Dopiero z treści uzasadnienia – które powinno być uzasadnieniem podstaw kasacyjnych, a nie ich przytoczeniem – wynika, iż naruszenie wszystkich zbiorczo powołanych w petitum skargi przepisów autor kasacji kwalifikuje jako naruszenie przepisów prawa materialnego. Również dalsze zawarte w skardze kasacyjnej wywody nie dają podstaw do przyjęcia, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepisy prawa materialnego (jak też przepisy postępowania, czego – jak wskazano wyżej– strona skarżąca nie zarzuca). Na wstępie należy zwrócić uwagę, że uzasadnienie skargi kasacyjnej opiera się na tezie wywiedzionej z postanowień art. 180 i art. 181 K.p.a. oraz art. 70 ust. 3 Konwencji MOP nr 102 dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, podczas gdy naruszenie przepisów Konwencji MOP zostało zarzucone. Przedmiotowe rozważania wychodzą zatem w tej części poza granice skargi kasacyjnej, które sam skarżący wyznaczył, więc już z tylko z tych względów ewentualne naruszenia ww. przepisów nie mogły by być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższego trzeba zwrócić uwagę, że stanowisko strony skarżącej jest niesłuszne. Pomija ona bowiem, że zgodnie z art. 181 k.p.a. w postępowaniach odwoławczych stosuje się odpowiednio art. 180 §1 k.p.a. który stanowi, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Skoro zatem w rozpoznawanym stanie prawnym przepisy w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stanowiły, że w tym przypadku nie przysługuje odwołanie do Sądu i nie wskazywały innego organu odwoławczego, to tym samym – zgodnie z powołaną wyżej zasadą – będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie strona skarżąca pominęła, że – jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny – Minister Polityki Społecznej został wskazany przez ustawodawcę jako organ wyższego stopnia nad Zakładem Ubezpieczeń Społecznych aż w dwóch przepisach szczególnych: w art. 66 ust. 2 u.s.u.s. oraz w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r. W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym w wyniku tej zmiany powstała sytuacja określona w art. 181 k.p.a., i od tego momentu zostały wyłączone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w kwestii ustalenia właściwego organu odwoławczego w przedmiotowym zakresie. Podobnie chybione jest powoływanie się na art. 70 ust. 3 Konwencji MOP nr 102, który stanowi, że "Jeżeli roszczenia rozpatrywane są przez sądy ustanowione specjalnie dla załatwiania spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym, w których to sądach reprezentowane są osoby chronione, prawo do odwołania się nie będzie przewidziane". Przecież art. 83 ust.4 u.s.u.s wprost w tych sprawach wyłącza możliwość wniesienia odwołania do Sądu, co powoduje, że ten przepis Konwencji w ogóle nie może mieć zastosowania w sprawie niniejszej. Dlatego zastosowanie będzie miał art. 70 ust.1 przedmiotowej Konwencji, który stanowi, że "Każdy ubiegający się o przyznanie świadczenia powinien mieć prawo do odwołania się w razie odmowy przyznania świadczenia lub w razie sporu co do rodzaju i wysokości świadczenia". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest błędne stanowisko strony skarżącej, że Zakład realizując zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego pozostaje organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa jako "inny organ państwowy" wymieniany w art. 1 pkt 2 kpa. Z tego założenia strona skarżąca zdaje się wyprowadzać wniosek, że również Prezes ZUS jako kierownik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika jednakże , że jako organ administracji publicznej w pewnym zakresie może być traktowany sam Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast samodzielnym organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może być traktowany jako sui generis organ odwoławczy. Nie może też mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika więc z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu, polegającym na przyjęciu, że mająca w pewnym zakresie uprawnienia organu państwowego państwowa jednostka organizacyjna (jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych) już przez to staje się jednym z organów państwowych. Dalszym nieporozumieniem jest przyjęcie, że skoro ZUS jest, zdaniem strony skarżącej, organem państwowym to tym samym stał się również urzędem państwowym, w związku z czym Prezes ZUS jest Ministrem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych więc tylko względów chybione muszą być już co do samej zasady zarzuty obrazy prawa materialnego w zakresie kompetencji Prezesa ZUS, który przez stronę skarżącą traktowany jest jako organ administracji państwowej, a sam Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako podlegający mu urząd państwowy i jednocześnie inny organ państwowy. Ponadto zarzuty zgłoszone w tej mierze są o tyle jeszcze chybione, że Sąd I instancji nie kwestionuje uprawnień Prezesa ZUS jako organu wewnętrznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest jedynie to, że uprawnienia Prezesa ZUS wynikające z wewnętrznych zasad organizacyjnych, jak np. reprezentowanie ZUS, nie mogą być rozumiane jako uprawnienia publicznoprawne, czyli jako uprawnienia własne Prezesa ZUS w stosunku do osób trzecich, jak choćby prawo do samodzielnego wydawania decyzji w sprawach administracyjnych jedynie we własnym imieniu. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas zastosowanie miałby art. 52 § 4 p.p.s.a. (a nie wskazywane przez stronę skarżącą przepisy art. 52 §§ 1 i 2 p.p.s.a)., nakazujący aby wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Reasumując należy stwierdzić, że stanowisko strony skarżącej – tak w tej jak i w innych analogicznych sprawach rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, a więc znanych mu z urzędu – zasadza się na następujących, błędnych założeniach: – skoro zgodnie z art. 66 ust.4 u.s.u.s. "W zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej", to tym samym ZUS jest nie tylko państwową jednostką organizacyjną (jak to stanowi art. 66 ust.1 u.s.u.s.) ale wręcz stał się organem administracji państwowej; – skoro, zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest on organem administracji państwowej, to tym samym jest on także "innym [centralnym – ze względu na terytorialny zasięg działania] urzędem państwowym"; – wobec powyższego, skoro Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu (art. 73 ust.1 u.su.s.), czyli działalnością "innego urzędu państwowego" to tym samym jest on kierownikiem tego urzędu, a więc ministrem w rozumieniu art. 5 §2 ust. 4 k.p.a.; – a ponieważ decyzje w imieniu ZUS wydają jego oddziały terenowe, to Prezes ZUS (rozumiany jako "minister") działa jak organ odwoławczy i wydaje decyzje we własnym imieniu. Takie podejście nie znajduje jednak żadnego prawnego uzasadnienia. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw prawnych pozwalających na przyjęcie, że przewidziana w art. 1 pkt 2 k.p.a. możliwość wydawania decyzji przez podmioty nie będące organami państwowymi powoduje, że stają się one takimi organami, jak również, że organ państwowy to samo co urząd państwowy. Urząd jak i organ musi być wyraźnie ustanowiony na podstawie wyraźnego przepisu i na jego podstawie istnieć oraz działać, a nie na podstawie takiej a nie innej interpretacji. To samo odnosi się do hierarchii organów. Jest to fundamentalna reguła wynikająca m.in. z zasad ustrojowych ustanowionych w art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.