II GSK 2808/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Związku A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1689/16 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Związku A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji rachunkowości regulacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ogólnopolskiego Związku A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 27 lutego 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1689/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnopolskiego Związku A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji rachunkowości regulacyjnej oraz opisu regulacji kosztów za 2016 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Przy piśmie z [...] października 2015 r. B. (dalej "B.") przedłożyła Prezesowi UKE do zatwierdzenia projekty: 1) instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016, 2) opisu kalkulacji kosztów na rok 2016. Pismem z [...] października 2015 r. Prezes UKE wezwał B. do przedłożenia wyjaśnień oraz dokonania ewentualnych zmian w projektach, wskazując konkretne zakresy koniecznych zmian. W piśmie z [...] października 2015 r. B. przedłożyła wyjaśnienia oraz projekty po dokonaniu w nich zmian. Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. Prezes UKE dopuścił Ogólnopolski Związek A. w W. (dalej "Związek") do udziału w postępowaniu. Pismem z [...] grudnia 2015 r. Prezes UKE zakomunikował następujące fakty znane organowi z urzędu: 1) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2015 oraz projektu opisu kalkulacji kosztów na rok 2015, na podstawie art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 5 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 poz. 1113 ze zm., dalej "Prawo pocztowe") w związku z § 10 ust. 2 i ust. 3 w związku z § 9 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 maja 2013 r. w sprawie prowadzenia przez operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług powszechnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 542; dalej "rozporządzenie") oraz 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a."), Prezes UKE, ostateczną decyzją z [...] grudnia 2014 r. o znaku [...] zatwierdził instrukcję rachunkowości regulacyjnej na rok 2015 (w której ustalone zostały m.in. listy usług i działalności, pogrupowanych według usług wchodzących w zakres usług powszechnych, pozostałych usług pocztowych i pozostałej działalności gospodarczej) oraz opis kalkulacji kosztów na rok 2015; 2) dokumenty zatwierdzone decyzją Prezesa UKE, o której mowa w punkcie 1 zostały opublikowane, z zachowaniem wymogów dotyczących ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej "BIP") na stronie podmiotowej Prezesa UKE; 3) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2013, projektu opisu kalkulacji kosztów na rok 2013, projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2014 oraz projektu opisu kalkulacji kosztów na rok 2014, na podstawie art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 5 Prawa pocztowego w związku z § 10 ust. 2 i ust. 3 w związku z § 9 ust. 2-4 rozporządzenia oraz 104 § 1 k.p.a. Prezes UKE, ostateczną decyzją z [...] lutego 2014 r. o znaku [...] zatwierdził instrukcję rachunkowości regulacyjnej na rok 2013, opis kalkulacji kosztów na rok 2013, instrukcję rachunkowości regulacyjnej na rok 2014 oraz opis kalkulacji kosztów na rok 2014; 4) przy uzgadnianiu i zatwierdzaniu dokumentów, o których mowa w punkcie 3 Prezes UKE korzystał z możliwości, o której mowa w art. 98 ust. 2 Prawa pocztowego, tj. zasięgał opinii ekspertów; 5) dokumenty zatwierdzone decyzją Prezesa UKE, o której mowa w punkcie 3 zostały opublikowane, z zachowaniem wymogów dotyczących ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, w BIP na stronie podmiotowej Prezesa UKE. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Prezes UKE utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2016 r. o: I. zatwierdzeniu: 1. instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016 w brzmieniu przełożonym przez B. przy piśmie z [...] grudnia 2015 r. znak [...], 2. opisu kalkulacji kosztów na rok 2016 w brzmieniu przedłożonym przez B. w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. znak jw. II. wprowadzeniu Załącznika nr 1 do niniejszej decyzji obejmującego dokument wymieniony w pkt I.1. sentencji niniejszej decyzji oraz Znacznika nr 2 do decyzji obejmującego dokument wymieniony w pkt I.2. sentencji decyzji, w wersji jawnej i w wersji, która zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa B.; III. oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem organu, projekty zapewniają rzetelność prowadzenia rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów. Projekty zapewniają także realizację celu wskazanego w art. 97 ust. 2, 97 ust. 4, 97 ust. 3 Prawa pocztowego. Są także w pełni zgodne ze sposobem przypisywania przychodów i kosztów przewidzianych w rozdziale 2 rozporządzenia, jak również zapewniają realizację szczegółowych zasad kalkulacji kosztów jednostkowych poszczególnych usług powszechnych, zawartych w rozdziale 3 Rozporządzenia. Organ stwierdził również, że w odniesieniu do przedłożonych projektów spełniona została również przesłanka zatwierdzenia instrukcji rachunkowości regulacyjnej i opisu kalkulacji kosztów wynikająca ze stosowanego a contrario art. 98 ust. 5 pkt 2 Prawa pocztowego. Oznacza to, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające ze stosowanego a contrario art. 98 ust. 5 Prawa pocztowego, warunkujące zatwierdzenie projektów. Organ nie uwzględnił zarzutu Związku dotyczącego braku udostępnienia znacznej części akt sprawy, bez stosownego rozstrzygnięcia na podstawie k.p.a., a także wątpliwości związanych z zasadnością dokonanego przez B. zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa. Prezes UKE wskazał, że wydał stosowne postanowienie o odmowie z [...] grudnia 2015 r., które zostało utrzymane w mocy postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., w którym szczegółowo wyjaśnił swoje stanowisko. W zakresie natomiast wniosków dowodowych Związku w postanowieniu z [...] grudnia 2015 r. Prezes UKE odmówił przeprowadzenia tych dowodów, wskazując powody takiego stanu rzeczy. W ocenie Prezesa UKE, metoda rachunku kosztów działań pozwala zatem na prawidłową alokację wszystkich kosztów zgodnie z ww. zasadami wynikającymi z rozdziału 2 rozporządzenia, a tym samym również zgodnie z art. 14 ust. 3 lit. b pkt (iii) dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz. Urz. UE Nr 15, str. 14; dalej "dyrektywa pocztowa"). Zastosowanie rachunku kosztów działań pozwala na przypisanie także "kosztów wspólnych do konkretnych usług [aktywności] PP" i w konsekwencji prowadzi do uzyskania przez B. prawidłowych wyników w sprawozdaniu z rachunkowości regulacyjnej. Organ uznał, że doprecyzowanie przez B. treści projektów jest wystarczające. Katalog usług powszechnych, określony w art. 45 Prawa pocztowego, jest w całości przywołany w rozdziale 3.1 Projektu Instrukcji. Odnosząc się do zarzutów Związku dotyczących [...] i [...], organ wskazał, że listy usług i działalności, pogrupowanych według usług wchodzących w zakres usług powszechnych, pozostałych usług pocztowych i pozostałej działalności gospodarczej, zostały ustalone w instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2015, zatwierdzonej ostateczną decyzją Prezesa UKE z [...] grudnia 2014 r., co stanowi niewymagający dowodu fakt znany Prezesowi UKE z urzędu, zakomunikowany B. oraz Związkowi w piśmie z [...] grudnia 2015 r. W ocenie Prezesa UKE nie można mówić o "dowolności B. w decydowaniu, czy usługi świadczone na rzecz danego podmiotu można uznać za usługi powszechne, czy też nie". Wobec tego organ uznał, że kwestia list usług, a tym samym kwalifikacji poszczególnych usług (w tym [...] i [...]) została dostatecznie wyjaśniona. Organ zauważył, że część dokumentów znajdujących się w aktach sprawy została objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd nie podzielił stanowiska Związku, że organ zatwierdził instrukcje z nieprawidłowo ustalonym katalogiem usług powszechnych oraz usług wchodzących w zakres usług powszechnych świadczonych przez B., jako operatora wyznaczonego. Według Sądu, organ prawidłowo ustalił, że zarówno [...], jak i [...] nie są usługami powszechnymi, gdyż sposób ich świadczenia nie spełnia wszystkich warunków, o których mowa w art. 46 ust. 2 Prawa pocztowego i rozporządzenia. Wobec prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 592/16 oddalającego skargę Związku na postanowienie Prezesa UKE z [...] stycznia 2016 r. o odmowie dostępu do akt – Sąd uznał, że brak dostępu do informacji zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorstwa (w szczególności dotyczących alokacji kosztów) nie może być kwestionowane na gruncie sprawy niniejszej. WSA nie zgodził się z poglądem Związku, że w zakres usług powszechnych wchodzą wyłącznie usługi "które: a) mieszczą się w kategorii wymienionych w art. 45 ust. 1 Prawa pocztowego oraz b) są świadczone przez operatora pocztowego, który nie jest operatorem wyznaczonym do świadczenia usług powszechnych". Operator wyznaczony może świadczyć usług wchodzących w zakres usług powszechnych. Zdaniem Sądu, prawidłowy jest pogląd organu, że o kwalifikacji danej usługi nie decydują jedynie wymiary i waga przesyłek. Usługami wchodzącymi w zakres usług powszechnych są bowiem usługi pocztowe o wadze i wymiarach określonych dla usług powszechnych, a więc wadze i wymiarach określonych w art. 45 ust. 1 Prawa pocztowego. Usługami powszechnymi są natomiast te usługi, które dotyczą przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek o wadze i wymiarach określonych w art. 45 ust. 1 Prawa pocztowego, świadczone w ramach obowiązku świadczenia usług powszechnych, o którym mowa w art. 46. Zatem do zakwalifikowania danych usług jako usługi powszechnej konieczne jest spełnienie przesłanek określonych w art. 46 ust. 2 Prawa pocztowego i rozporządzenia. W toku postępowania w odniesieniu do [...] oraz [...] organ stwierdził, że sposób ich świadczenia nie spełnia wszystkich warunków, o których mowa w art. 46 ust. 2 Prawa pocztowego i rozporządzenia. Związek nie poczynił rozważań w aspekcie przedstawionych przez organ racji. W istocie je pomijając, konkludował, że organ nie dokonał żadnych ustaleń, powołał się jedynie na informacje z innego postępowania administracyjnego i nie zebrał żadnych dowodów charakteryzujących ww. usługi pocztowe. Sąd uznał, że dokonana przez Prezesa UKE wykładnia wymienionych przepisów oraz ich subsumcja do ustalonego stanu faktycznego jest prawidłowa. WSA podzielił stanowisko Prezesa UKE, że operator świadczący usługi powszechne może również świadczyć (oprócz usług powszechnych) usługi pocztowe uznawane za wymienne z usługami powszechnymi. Sąd stwierdził, że wykładnia art. 98 ust. 2 Prawa pocztowego dokonana przez organ jest prawidłowa. Oznacza to, że Prezes UKE może zasięgać opinii niezależnych biegłych rewidentów lub ekspertów w przypadku wątpliwości dotyczących przedłożonego przez operatora wyznaczonego projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej lub projektu opisu kalkulacji kosztów, ale nie ma takiego obowiązku. Zdaniem WSA, Związek nie wykazał, iż niepowołanie biegłych naruszało ww. przepis w stopniu mającym jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Natomiast Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego naruszenia. Prezes UKE, dysponując opiniami biegłych, których powołał w poprzednich postępowaniach o zatwierdzenie rachunkowości regulacyjnej i opisu kalkulacji kosztów, a także – jako organ wyspecjalizowany, będący w posiadaniu zasobów ludzkich i wiedzy specjalistycznej – przekonująco wyjaśnił swoje stanowisko. Według Sądu, brak jest podstaw do uznania, że na gruncie rozpatrywanej sprawy Prezes UKE miał tego rodzaju wątpliwości dotyczące przedłożonych projektów, że musiałby zasięgać opinii biegłych, o czym strony zostały poinformowane. Wobec tego Sąd uznał zarzuty Związku, postawione w oparciu o poczynione założenie braku specjalistycznej wiedzy Prezesa UKE, za niezasadne. Za nieuzasadniony został również uznany zarzut, że organ biernie, bez samodzielnej inicjatywy weryfikował dokumenty przedłożone przez B.. W ocenie WSA, niezasadny jest zarzut pominięcia przez organ przy interpretacji przepisów Prawa pocztowego wymogów wynikających z art. 14 ust. 5 dyrektywy pocztowej, a mianowicie, że Prezes UKE nie wypełnił obowiązku zapewnienia badania instrukcji rachunkowości regulacyjnej oraz opisu kalkulacji kosztów przez niezależny organ – inny niż Prezes UKE. Sąd stwierdził, że przepis ten znajduje odzwierciedlenie w art. 102 Prawa pocztowego i nie ma zastosowania do niniejszego postępowania. Sąd zaznaczył przy tym, że do akt postępowania administracyjnego organ włączył materiał dowodowy w postaci kopii raportu uzupełniającego wydanego przez niezależnego biegłego rewidenta za rok 2014, w których przedstawiono stosowne rekomendacje i wyjaśnił ich znaczenie z punktu widzenia podjętego aktualnie rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu z materiału dowodowego wynika, że nie został skutecznie podważony pogląd Prezesa UKE, że do weryfikacji prawidłowości alokacji kosztów zastosowanych w projekcie opisu kalkulacji kosztów na rok 2016 nie były niezbędne wiadomości specjalne, gdyż w ramach prowadzonego postępowania nie istniała potrzeba pozyskania wiadomości wybiegających poza zwykłą działalność organu. Oznacza to, że Prezes UKE był w stanie samodzielnie dokonać ustaleń mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem WSA, niezasadne są zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a. postawione w powiązaniu z faktem nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Niezależnie od tego, że Prezes UKE drobiazgowo uzasadnił zastosowanie art. 108 k.p.a., co nie budziło zastrzeżeń Sądu, pod względem jurydycznej poprawności, to strona skarżąca w istocie nie poparła swojego stanowiska konkretnymi argumentami podważającymi zasadność zawarcia takiego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Związek, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 98 ust. 5 Prawa pocztowego w zw. art. 97 ust. 2 Prawa pocztowego oraz z § 3 rozporządzenia oraz w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa pocztowego przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że usługi świadczone przez operatora wyznaczonego określone w art. 45 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa pocztowego mogą zostać zakwalifikowane nie jako usługi powszechne, lecz jako usługi wchodzące w zakres usług powszechnych, co doprowadziło do błędnego zakwalifikowania usług [...] i [...] jako usług niebędących usługami powszechnymi, a w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego przypisania przychodów i kosztów do poszczególnych usług; 2. art. 45 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa pocztowego oraz art. 3 pkt 30 Prawa pocztowego przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że usługi pocztowe świadczone przez operatora wyznaczonego, tj. przez B., i spełniające wymagania określone w art. 45 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa pocztowego mogą być świadczone przez operatora wyznaczonego na innych warunkach niż warunki określone dla usług powszechnych, czyli, że operator wyznaczony może świadczyć usługi wymienione w art. 45 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa pocztowego jako usługi wchodzące w zakres usług powszechnych, podczas gdy usługi wchodzące w zakres usług powszechnych [poza wskazanymi w art. 45 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa pocztowego wyjątkami], zgodnie z art. 3 pkt 30 Prawa pocztowego są świadczone przez operatorów pocztowych innych niż operator wyznaczony; przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a.) przez wydanie wyroku oddalającego skargę Związku z powołaniem się na dokumenty, które nie znalazły się w aktach sprawy, tj. (i) na opinie biegłych zgromadzone w innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym Instrukcji.., oraz Opisu... i nie dotyczące bezpośrednio przedmiotu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezesa UKE z [...] czerwca 2016 r. nr [...] oraz (ii) na charakterystyki usług pocztowych, na podstawie których Prezes UKE decydował, czy dana kategoria usług są to usługi powszechne czy też usługi wchodzące w zakres usług powszechnych, co (i) uniemożliwiło Związkowi odniesienie się do wskazanych przez Prezesa UKE w zaskarżonej decyzji oraz przez Sąd I instancji w wyroku opinii biegłych, na których oparto zaskarżoną decyzję, oraz (ii) doprowadziło do zatwierdzenia Instrukcji... oraz Opisu... z podziałem na usługi powszechne oraz usługi wchodzące w zakres usług powszechnych bez dowodów uzasadniających przypisanie poszczególnych usług pocztowych Poczty do odpowiedniej kategorii, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi Związku pomimo że zaskarżona decyzja oparta została na dowodach, które nie zostały zebrane w toku postępowania i dołączone do akt postępowania, a w szczególności oparcie zaskarżonej decyzji na opinii ekspertów przeprowadzanej w ramach innego postępowania administracyjnego i niedołączenie przedmiotowej opinii do akt postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, jak również oparcie zaskarżonej decyzji na charakterystyce usług pocztowych dokonanej w innym postępowaniu administracyjnym, 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 2 Prawa pocztowego oraz art. 14 ust. 3, 4, i 5 dyrektywy pocztowej przez oddalenie skargi Związku pomimo nieprzeprowadzenia przez Prezesa UKE w toku postępowania administracyjnego dowodu z opinii biegłego w sytuacji, w której ocena przedłożonych przez B. projektów instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016 oraz opisu kalkulacji kosztów na rok 2016 wymagała wiadomości specjalnych, co w konsekwencji doprowadziło do nierzetelnych i nieprawidłowych ustaleń dokonanych przez Prezesa UKE w szczególności w zakresie analizy proponowanej przez B. alokacji kosztów usług powszechnych; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z 15 k.p.a. przez oddalenie skargi Związku, pomimo że Prezes UKE rozstrzygnął sprawę na podstawie decyzji z [...] stycznia 2016 r. nr [...] i faktycznie zobowiązał B. do prowadzenia rachunkowości regulacyjnej za rok 2016 (tj. od 1 stycznia 2016 r.) na podstawie decyzji I instancji, co doprowadziło do sytuacji, w której ewentualna modyfikacja rozstrzygnięcia zawartego w decyzji I instancji prowadziłaby do wadliwości przygotowanych rocznego sprawozdania z prowadzenia rachunkowości regulacyjnej oraz wyników kalkulacji kosztów. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów oraz charakter skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionych przez stronę skarżącą, jako naruszonych, przepisów prawa procesowego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a., zauważyć trzeba, że powyższy przepis, mający charakter normatywny, wyraża zasadę dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Nie chodzi o to, aby organ odwoławczy dokonał kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnego. Art. 78 zd. 2 Konstytucji stanowi, że wyjątki od tej zasady określa ustawa. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że ustanowienie wyjątków przepisem ustawowym musi mieć charakter wyraźny, niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, precyzyjnie ograniczony co do zakresu i niedopuszczający możliwości rozszerzającej interpretacji. Wprowadzane wyjątki z reguły podyktowane są usytuowaniem organu podejmującego rozstrzygnięcie w I instancji, treścią rozstrzygnięcia dotyczącego pogranicza prawa administracyjnego i innej gałęzi prawa oraz względem na ważny interes społeczny (publiczny). Wyjątki takie ustanawia sam k.p.a. Artykuł 127 § 3 kodeksu stanowi, że "od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje uprawnienia Prezesa UKE do ponownego rozpoznania sprawy realizowanego w ramach instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uregulowanej w art. 127 § 3 k.p.a., które kończy się jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Podnosi zaś zarzut "fikcyjnego i spóźnionego postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku A. o ponowne rozpatrzenie sprawy". Jego zdaniem wskutek długo prowadzonego postępowania administracyjnego Prezes UKE dopuścił do prowadzenia rachunkowości regulacyjnej na podstawie decyzji pierwszoinstancyjnej. W świetle tak postawionego i uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. uznać trzeba, że jest chybiony. Zarzut naruszenia ww. przepisu mógłby zasługiwać na uwzględnienie, w sytuacji gdyby zarzucono organowi, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy pominął istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne, że nie orzekł o całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, że nie uwzględnił zmian w stanie prawnym i faktycznym, jakie zaszły w okresie od wydania decyzji pierwszej instancji. Skoro takich zarzutów nie wskazano w skardze kasacyjnej, brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu przed Prezesem UKE zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Pozbawiony jest również uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. adresowany do sądu administracyjnego ustanawia jako zasadę wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przepis ten oznacza zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy oraz tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym. Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie Prezes UKE – wbrew zarzutowi kasacyjnemu – nie dopuścił dowodu z opinii ekspertów znajdującej się w aktach innej sprawy administracyjnej, tj. w postępowaniu o zatwierdzenie instrukcji rachunkowości regulacyjnej oraz opisu kalkulacji kosztów za lata 2013 i 2014. Opinia ta nie została zaliczona do materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie. Stąd też opinii tej nie ma w aktach sprawy. Ani organ zatwierdzający instrukcję rachunkowości regulacyjnej oraz opis kalkulacji kosztów na 2016 r., ani też Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2016 r., na powyższą opinię nie powoływali się. Opinia ta znana była organowi z urzędu, na co organ zwrócił uwagę w postanowieniu z [...] grudnia 2015 r. Powyższa okoliczność stanowiła jedną z przyczyn odmowy dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w trybie art. 98 ust. 2 Prawa pocztowego. Jednym z argumentów wskazanych przez organ, a mających przemawiać za odmową dopuszczania dowodu z opinii biegłego w rozpoznawanej sprawie, było to, że prowadzenie postępowań w celu zatwierdzenia instrukcji rachunkowości kalkulacyjnej i opisu kalkulacji kosztów na lata 2013-2014, w której znajdowała się opinia biegłych "pozwoliło zdobyć wiedzę i doświadczenie, które zostało wykorzystane w trakcie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, w tym weryfikacji prawidłowości alokacji kosztów zastosowanych w opisie". Zarzut ten mógłby być zasadny, w sytuacji gdyby w aktach sprawy znajdowały się na opinie biegłych szczegółowo określone w zarzucie oznaczonym 1 petitum skargi kasacyjnej, a dowody te zostałyby całkowicie pominięte przez Sąd I instancji. Tymczasem taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie poczynił żadnych dodatkowych ustaleń i w rezultacie oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na aktach rozpoznawanej sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy z akt innych spraw administracyjnych. Podstawą zaskarżonego orzeczenia jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji w postępowaniu w obu instancjach, zakończony zaskarżonym aktem. W takiej sytuacji Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a., ani też art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98 ust. 2 Prawa pocztowego oraz art. 11 ust. 3, 4 i 5 dyrektywy pocztowej stwierdzić należy, że jest on chybiony. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Prezes UKE przeprowadził niepełne nierzetelne postępowanie dowodowe, gdyż nie przeprowadził dowodów, o które wnioskował skarżący, tj. nie zwrócił się do biegłego w celu wydania opinii w przedmiocie projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016 oraz projektu opisu kalkulacji kosztów na rok 2016 r. na okoliczność ustalenia prawidłowych alokacji kosztów zastosowanych w opisie jest pozbawione uzasadnionych podstaw Prezes UKE w rozpoznawanej sprawie nie skorzystał z przewidzianej w art. 98 ust. 2 Prawa pocztowego możliwości zasięgnięcia opinii biegłego lub ekspertów, szczegółowo uzasadniając to w postanowieniu z [...] grudnia 2015 r. odmawiającym przeprowadzenia dowodu, a następnie powtarzając tę argumentację w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że wykładnia art. 98 ust. 2 Prawa pocztowego dokonana przez organ jest prawidłowa. Niewątpliwie powołany wyżej przepis stwarza organowi możliwość zasięgnięcia opinii niezależnych rewidentów, a nie kreuje takiego obowiązku. Użyte w art. 98 ust. 2 Prawa pocztowego słowo "może" oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z opinii biegłego. To organ decyduje, czy posiadana przez niego wiedza jest niewystarczająca dla rozwiązania określonego problemu faktycznego, który pojawił się w sprawie, a którego rozwiązanie jest niezbędne dla jej rozstrzygnięcia. W doktrynie podkreśla się, ze granice korzystania przez organy ze swobody w korzystaniu z opinii biegłego wyznacza zasada prawdy obiektywnej, ponieważ to z niej wypływa zobowiązanie organu do podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w danej sprawie administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, str. 381 i nast.). Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, brak jest podstaw do uznania, że na gruncie rozpatrywanej sprawy Prezes UKE miał obowiązek zasięgnąć opinii biegłych. Jako organ wyspecjalizowany, będący w posiadaniu zasobów ludzkich i wiedzy specjalistycznej, prowadząc poprzednie postępowania o zatwierdzenie rachunkowości regulacyjnej i opisu kalkulacji kosztów, nabył doświadczenie i wiedzę potrzebną do wydania rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie do dokonania oceny poprawności alokacji kosztów w projekcie opisu. Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 14 ust. 3, 4 i 5 dyrektywy pocztowej, polegającego na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Prezes UKE w rozpoznawanej nie miał obowiązku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, obowiązek skorzystania z opinii biegłego nie dotyczy tylko postępowania w przedmiocie badania rocznego sprawozdania z prowadzonej przez operatora wyznaczonego rachunkowości regulacyjnej, określonej w art. 102 Prawa pocztowego, ale obejmuje on również obowiązek zapewnienia badania instrukcji rachunkowości regulacyjnej oraz opisu kalkulacji kosztów przez niezależny organ – inny niż Prezes UKE. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego poglądu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wewnętrzne systemy rachunkowości operatorów świadczących usługi powszechne, o których mowa w art. 14 ust. 3 i 4 dyrektywy pocztowej, tworzone są na podstawie "konsekwentnie stosowanych i obiektywnie uzasadnionych zasad rachunku kosztów". Mają one na celu, aby odróżnić każdą usługę i produkt, które wchodzą w zakres usługi powszechnej od tych, które nie wchodzą w ten zakres. Ustanowione zasady rachunku kosztów to w krajowym systemie nic innego, jak instrukcje rachunkowości regulacyjnej oraz opis kalkulacji kosztów. Zgodnie z art. 14 ust. 5 dyrektywy pocztowej krajowe organy regulacyjne zapewniają, by zgodność z jednym z systemów rachunku kosztów opisanych w ust. 3 i 4 została zweryfikowana przez właściwy organ, który jest niezależny od organu świadczącego usługi powszechne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że powyższy przepis został prawidłowo implementowany i znajduje odzwierciedlenie w art. 102 Prawa pocztowego i dotyczy powołania niezależnego biegłego rewidenta do przeprowadzenia badania rocznego sprawozdania z prowadzonej przez operatora pocztowego wyznaczonego rachunkowości regulacyjnej pod kątem: zgodności z prawem, zatwierdzonymi przez organ instrukcją rachunkowości regulacyjnej i opisem kalkulacji kosztów, na koszt operatora wyznaczonego w terminie 6 miesięcy od zakończenia roku obrotowego. Z treści cytowanego przepisu wynika, że obowiązek dopuszczenia dowodu z opinii biegłego nie dotyczy postępowania o zatwierdzenie instrukcji rachunkowości regulacyjnej oraz opisu kalkulacji kosztów, lecz innego postępowania, w którym Prezes UKE corocznie bada zgodność z prawem prowadzenia przez operatora wyznaczonego – rachunkowości regulacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 45 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa pocztowego oraz art. 3 pkt 30 Prawa pocztowego przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że usługi pocztowe świadczone przez operatora wyznaczonego i spełniające wymagania określone w art. 45 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa pocztowego mogą być świadczone przez operatora wyznaczonego na innych warunkach niż warunki określone dla usług powszechnych. Innymi słowy, według skarżącego kasacyjnie, B. jako operator wyznaczony nie może świadczyć usług wchodzących w zakres usług powszechnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do tego aby zaakceptować wskazany wyżej pogląd skarżącego. Prezesa UKE, wydając zaskarżoną decyzję, słusznie uznał, że operator świadczący usługi powszechne może również świadczyć (oprócz usług powszechnych) usług pocztowych uznawanych za wymienne z usługami powszechnymi. Niewątpliwie podstawowym obowiązkiem realizowanym przez operatora wyznaczonego, wynikającym z definicji ustawowej jest świadczenie usług powszechnych. W ramach tego obowiązku ma zagwarantować dostęp do usług powszechnych, ma zapewnić odpowiednią jakość, standard oraz nieprzerwany charakter usług powszechnych. Tym niemniej B. w ramach swobody działalności gospodarczej może świadczyć usługi inne niż usługi powszechne. Świadczenie takiego rodzaju usług ma charakter dobrowolny i fakultatywny, odbywa się na warunkach konkurencji. Przepisy wskazane w skardze kasacyjnej nie zawierają zakazu świadczenia przez B. usług z zakresu usług powszechnych. O możliwości wykonywania przez operatora wyznaczonego usług o charakterze komercyjnym (innych niż usługi powszechne) świadczy treść art. 97 ust. 2 Prawa pocztowego, w myśl którego operator wyznaczony, który jest zobowiązany do świadczenia usług powszechnych, musi prowadzić tzw. rachunkowość regulacyjną, której celem "(...) jest prowadzenie wyodrębnionej ewidencji umożliwiającej przypisanie przychodów i kosztów operatora wyznaczonego do poszczególnych usług powszechnych oraz do usług wchodzących w zakres usług powszechnych, pozostałych usług pocztowych i pozostałej działalności gospodarczej, a także do czynności przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek pocztowych". Poza tym należy zwrócić uwagę na przepis art. 104 pkt 1 Prawa pocztowego, zgodnie z którym Minister właściwy do spraw łączności w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi w drodze rozporządzenia sposób przypisania przychodów i kosztów operatora wyznaczonego do poszczególnych usług powszechnych oraz do usług wchodzących w zakres usług powszechnych, pozostałych usług pocztowych i pozostałej działalności gospodarczej, także do czynności przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek pocztowych. W świetle wskazanych przepisów przyjąć należy, że wyznaczony operator może wykonywać również usługi komercyjne, ponieważ nie jest ograniczony w zakresie możliwości oferowania innych, niepowszechnych usług na rynku. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 98 ust. 5 Prawa pocztowego w zw. art. 97 ust. 2 Prawa pocztowego oraz § 3 rozporządzenia oraz art. 45 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa pocztowego w sposób wskazany w zarzucie oznaczonym pkt 1 skargi kasacyjnej, a polegającym na błędnej ich wykładni skutkującej przyjęciu, że usługi świadczone przez operatora wyznaczonego określone w art. 45 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa pocztowego mogą zostać zakwalifikowane jako usługi wchodzące w zakres usług powszechnych, a nie jako usługi powszechne. Według skarżącego kasacyjnie Prezes UKE, zatwierdzając instrukcje rachunkowości regulacyjnej, doprowadził do wadliwego ustalenia katalogu usług powszechnych oraz usług wchodzących w zakres usług powszechnych świadczonych przez B. jako operatora wyznaczonego. Skarżący kasacyjnie kwestionuje wadliwe przyjęcie przez Prezesa UKE, że usługi pocztowe: [...] i [...] są usługami wchodzącymi w zakres usług powszechnych, jego zdaniem, należy je zaliczyć do usług świadczonych w ramach obowiązku świadczenia usług powszechnych. Pojęcie usług pocztowych powszechnych zostało zdefiniowane w przepisach art. 45, 46 oraz 47 Prawa pocztowego. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym usługami powszechnymi są usługi, które dotyczą przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek o wadze i wymiarach określonych w art. 45 ust. 1 Prawa pocztowego, świadczone w ramach obowiązku świadczenia usług powszechnych, o którym mowa w art. 46. Aby daną usługę zaliczyć do usługi powszechnej nie decydują jedynie wymiary i waga przesyłek szczegółowo określone w art. 45 ust. 1 Prawa pocztowego, ale konieczne jest jeszcze spełnienie przesłanek określonych w art. 46 ust. 2 Prawa pocztowego i w rozporządzeniu, wydanym w oparciu o art. 47 pkt 1 Prawa pocztowego. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował pogląd Prezesa UKE, że usługi takie jak [...] i [...] nie spełniają ww. przesłanek, w związku z czym nie można ich zaliczyć do usług powszechnych. O takiej kwalifikacji ww. usług zadecydował sposób ich świadczenia. W skardze kasacyjnej, jak również w jej uzasadnieniu, poza ogólnymi stwierdzeniami, brak jest konkretnej i szczegółowej analizy, która podważałaby zaliczenie ww. usług do katalogu usług z zakresu usług powszechnym, co w znaczny sposób ogranicza dokonanie kontroli instancyjnej zarzutu wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 1804 ze zm.). NSA, zasądzając na rzecz organu 240 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który występował przed Sądem I instancji, wziął udział w rozprawie.