II GSK 282/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba, Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński, Tadeusz Cysek (spr.), Protokolant Aleksandra Kuc, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 516/05 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 516/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia Z. F. zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz stwierdził, że decyzja ta nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Z. F. umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zakładu z dnia [...] października 2004 r. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) − dalej: u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 a u.s.u.s.) Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) Zakład może umorzyć należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ podniósł, że wnioskodawczyni otrzymuje emeryturę, jest właścicielem kilku nieruchomości oraz samochodów. Ponadto nie wykazała, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek. Z. F. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o umorzenie wszystkich zaległości wobec ZUS. Podkreśliła, że powstały one w wyniku nieodprowadzenia składek przez jej zmarłego męża. Zaznaczyła, że choć posiada dom, to jego stan techniczny wiąże się z nakładami, których ze względu na niską emeryturę nie jest w stanie ponieść a pojazdy mechaniczne są stare i nie znalazły zainteresowanie a w trakcie prowadzonej egzekucji. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W myśl art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, zakłady emerytalne, płatnicy składek. Status Zakładu określony został w art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualny spraw dotyczących. ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Pozycję Prezesa, który jest jednym organów Zakładu, jako osoby prawnej, określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Jego kompetencje zostały określone w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Właściwość instancyjna określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw. Zdaniem Sądu istniejące regulacje prawne nie przyznają ani Zakładowi ani jego Prezesowi uprawnień organu odwoławczego ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. − wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko gdy decyzja została wydana w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzący w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.s.u.s. Zakład jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie przysługuje odwołanie do sądu. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z powyższym do postępowania w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek zastosowanie znajduje art. 15 k.p.a., który stanowi, iż postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej − zabezpieczenie społeczne (art. 66 ust. 2 u.s.u.s.). W ocenie Sądu, wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i dlatego stwierdzono nieważność decyzji podjętej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w skardze kasacyjnej zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Skargę kasacyjną oparł na podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., gdyż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). WSA naruszył ten przepis w ten sposób, że stwierdził nieważność decyzji w sytuacji, gdy brak jest do tego podstaw prawnych, albowiem nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 podstawie naruszenia, w szczególności nie zachodzi przesłanka wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości − art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że Sąd błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż: 1. niewłaściwie zastosował art. 17 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 123 oraz art. 66 ust. 2 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie umorzenia należności z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej, 2. dokonał błędnej wykładnie art. 127 § 3 k.p.a. i art. 180 § 1 k.p.a. w związku z art. 181 k.p.a. i art. 83 ust. 4 i art. 123 u.s.u.s. wskutek uznania, że ww przepisy nie wykluczają składania odwołań w trybie art. 127 § 1, skoro expresis verbis z przepisów tych wynika, że odwołanie w tej kategorii spraw nie przysługuje zarówno trybie odwołań do Sądu Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego jak i odwołania , o którym mowa w art. 127 § 1 oraz wskutek przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie jest właściwy tryb ponownego rozpoznania sprawy. 3. nie zastosował art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. wobec czego przyjął błędną interpretację art. 127 § 3 k.p.a. przyjmując, że w niniejszej sprawie nie jest właściwy tryb wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. i Prezes ZUS nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w tym trybie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie 2. zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. F. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. na podstawie naruszenia przepisów postępowania tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego − wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafny należy uznać pogląd, zgodnie z którym z uregulowań ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) wynika reguła (mająca zastosowanie także w niniejszej sprawie), iż to Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługują – we wskazanym przez ustawodawcę zakresie – środki prawne właściwe organom administracji publicznej (art. 66 § 4) i w konsekwencji to Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń został uprawniony do wydawania decyzji (art. 83 ust. 1). Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca wyznaczył natomiast, co do zasady (art. 72), rolę jedynie organu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – będącego państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 66 ust. 1). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przy takim ujęciu reprezentuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie działa jednak we własnym imieniu. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów z gruntu za niedopuszczalne należało uznać takie postępowanie i podjęte w jego efekcie akty, które kreują Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako podmiot upoważniony do rozstrzygania. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nie powtarzając argumentacji Sądu I instancji wykazującej, iż w zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych został określony jako podmiot rozstrzygający, wypada dodać, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. do najważniejszych składników decyzji administracyjnej należy właśnie oznaczenie podmiotu rozstrzygającego i ono w istocie ma znaczenie dla oceny, czy decyzję wydał właściwy organ administracji publicznej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. W-wa 2000, str. 107. ) Biorąc pod uwagę przeprowadzane rozważania, za słuszny uznać też należy wniosek Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W przepisie tym jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 181 w związku z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.