II GSK 284/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz Cezary Pryca Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 13 listopada 2013 r.; sygn. akt I SA/Bk 323/13 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r.; nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 13 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 323/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B.. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 20 grudnia 2010 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. otrzymał od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. akta sprawy nr [...] w celu realizacji należności wynikających z nakazu zapłaty Sądu Rejonowego w L. z [...] kwietnia 2010 r., wydanego w postępowaniu upominawczym. Wobec zbiegu egzekucji, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] czerwca 2010 r., sygn. akt II Co [...] do dalszego prowadzenia łącznej egzekucji wobec majątku P. sp. z o.o. w B. został wyznaczony Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego w B. z [...] września 2010 r., sygn. akt [...] Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B., jako organ egzekucyjny dokonał [...] października 2011 r. zajęcia ruchomości dłużnika, a następnie postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. dokonał podziału kwoty uzyskanej z egzekucji ruchomości, pokrywając część poniesionych wydatków, to jest koszty wyceny ruchomości przez biegłego i ogłoszenia w prasie. Następnie postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. organ egzekucyjny, na podstawie art. art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.; dalej: upea) umorzył postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie, w wydanym tego samego dnia postanowieniu organ egzekucyjny na podstawie art. 64c § 1, 4 i 7 upea rozstrzygnął o obciążeniu skarżącego, jako wierzyciela, powstałymi w prowadzonym postępowaniu kosztami egzekucyjnymi. Dyrektor Izby Skarbowej w B. postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Stwierdził, że obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi jest wynikiem umorzenia postępowania egzekucyjnego postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Ponieważ koszty egzekucyjne nie mogły być ściągnięte od zobowiązanego, to zgodnie z art. 64c § 4 upea obciążają wierzyciela należności pieniężnych objętych tytułami wykonawczymi. Zdaniem organu odwoławczego, koszty egzekucyjne w rozpatrywanej sprawie zostały naliczone w prawidłowej wysokości, a wierzyciel nie może uchylać się od obowiązku pokrycia kosztów postępowania egzekucyjnego z tego powodu, że było ono nieefektywne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem prawa. Podkreślił, że spór w sprawie dotyczy prawidłowości obciążenia skarżącego, jako wierzyciela, kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B.. W przypadku administracyjnego organu egzekucyjnego, tryb prowadzenia egzekucji reguluje ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Sądu, występują jednak sytuacje, gdy dany organ egzekucyjny - sądowy lub administracyjny, przejmujący egzekucję do łącznego prowadzenia, a zatem przejmując również do egzekucji należności niepodlegające ustawowo jego właściwości, musi uwzględnić szczególne konsekwencje wynikające ze zmiany trybu prowadzenia egzekucji. W sprawie, dotyczą one kwestii możliwości obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Przywołując treść przepisów art. 771 kpc oraz § 185 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 23 lutego 2007 r. - Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. z 2007 r., Nr 38, poz. 249 ze zm.), regulujących kwestie związane ze zwolnieniem od kosztów sądowych Sąd stwierdził, że skarżący, jako pracownik, dochodząc należności następnie objętej postępowaniem egzekucyjnym podlegał zwolnieniu od kosztów sądowych na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594 ze zm.). Zwolnienie to obejmowało również postępowanie egzekucyjne. Okoliczność ta była uwzględniona przez prowadzącego egzekucję na wniosek wierzyciela komornika sądowego. Zwolnienia takiego nie przewidują natomiast przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy te stanowią w szczególności, że koszty egzekucyjne, czyli opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny, zasadniczo obciążają zobowiązanego - art. 64c § 1 upea. Jednakże, jeżeli koszty egzekucyjne nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 4a-4c oraz art. 64e § 4a, pokrywa je wierzyciel - art. 64c § 4 upea. Ograniczając się do treści przywołanych regulacji, w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego, wobec stwierdzenia, że w postępowaniu tym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, organ egzekucyjny jest obowiązany do obciążenia kosztami egzekucyjnymi wierzyciela. Zdaniem Sądu, oceniając w sprawie możliwość obciążenia skarżącego, jako wierzyciela, kosztami przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego nie można pomijać okoliczności, że korzysta on ze zwolnienia od kosztów egzekucyjnych. Zwolnienie to wynika, co prawda z regulacji zawartej w odrębnej procedurze, czyli kodeksie postępowania cywilnego (art. 771), ale - co należy podkreślić, procedurze właściwej do dochodzenia tego typu należności. W świetle zasad Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie można zaakceptować stanowiska, że będąca wyłącznie skutkiem zbiegu egzekucji zmiana organu prowadzącego egzekucję powoduje utratę przez stronę tego postępowania przyznanego jej prawa. W tym przypadku zwolnienie od kosztów egzekucyjnych rozciąga się na całe postępowanie egzekucyjne, niezależnie od tego, czy nastąpią zmiany organu prowadzącego egzekucję. Nie ma żadnych uzasadnionych przyczyn, aby strona wnioskująca o wszczęcie egzekucji ponosiła negatywne konsekwencje, wynikające wyłącznie z konieczności rozstrzygnięcia zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej. Zwłaszcza, że w świetle przesłanek określonych w art. 773 § 1 kpc, wskazane konsekwencje nie dają możliwości skutecznego kwestionowania postanowienia sądu rejonowego rozstrzygającego, który organ - sądowy, czy administracyjny - ma prowadzić łącznie egzekucję. Wykładnia opierająca się na założeniu, że wyznaczenie określonego organu do prowadzenia łącznej egzekucji (art. 773 § 1 kpc), w sytuacji gdy właściwym organem w tym zakresie był inny organ (sądowy albo administracyjny) oznacza utratę przez wierzyciela prawa zwolnienia od kosztów egzekucyjnych, narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego i wywiedzione z niej szczegółowe zasady: ochrony praw nabytych, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz bezpieczeństwa prawnego obywateli. Zastosowanie normy mającej wyłącznie na celu niedopuszczenie do prowadzenia egzekucji z tego samego składnika majątku zobowiązanego przez kilka organów egzekucyjnych, nie może narażać strony postępowania egzekucyjnego na prawne skutki, których nie mogła przewidzieć w momencie podejmowania decyzji o wszczęciu tego postępowania. Strona bowiem pozostawała w uzasadnionym i racjonalnym przekonaniu, że jej działania podejmowane w ramach stosownej procedury egzekucyjnej i wszelkie związane z tym następstwa nie wywołają dla niej negatywnych konsekwencji w postaci obciążenia kosztami egzekucyjnymi. Przyjęta przez organ interpretacja zaufanie to podważa, naruszając tym samym bezpieczeństwo prawne tego podmiotu. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wierzyciel, który ma mocy art. 771 kpc korzysta w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez komornika sądowego ze zwolnienia od kosztów egzekucyjnych, może korzystać dalej z tego zwolnienia także w sytuacji, gdy egzekucja została przejęta do prowadzenia przez administracyjny organ egzekucyjny w ramach regulacji przewidzianej w art. 773 kpc. Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zaskarżył Dyrektor Izby Skarbowej w B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa.), zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 64c § 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2004 r., poprzez uchylenie na tej podstawie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w B. i postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. i błędne uznanie przez Sąd, że wierzyciel nie pokrywa kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez administracyjny organ egzekucyjny, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, w sytuacji, gdy wierzyciel korzysta ze zwolnienia od kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez komornika sądowego na mocy art. 771 kpc; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy Sąd uchylił postanowienia organów administracyjnych z uwagi na naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi to również naruszenie art. 141 § 4 ppsa, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia - niespójność między podstawą prawną rozstrzygnięcia, a stwierdzonym przez Sąd naruszeniem. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały zawarte w uzasadnieniu środka prawnego, w którym kasator podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami środka prawnego, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. W skardze kasacyjnej sformułowano jedynie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć, zdaniem kasatora, wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że zwolnienie skarżącego na podstawie art. 771 kpc w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 4 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych z kosztów egzekucyjnych rozciąga się także na egzekucję przyjętą do prowadzenia przez organ administracyjny, wyznaczony w ramach regulacji wynikającej z art. 773 kpc. Zgodnie z art. 26 § 1 upea organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W sprawie doszło do zbiegu egzekucji, co oznacza, że do tego samego prawa lub rzeczy skierowana jest egzekucja sądowa i administracyjna, a obie egzekucje prowadzone są przeciwko temu samemu dłużnikowi (zobowiązanemu). Zbieg egzekucji nie oznacza zbiegu prowadzonych postępowań egzekucyjnych (administracyjnego, czy sądowego), w ramach których komornik sądowy czy organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny, tj. egzekucję do tej samej rzeczy albo prawa i tej samej osoby (dłużnika i zobowiązanego). Zbieg egzekucji to sytuacja odnosząca się do konkretnego, tego samego podmiotu oraz przedmiotu, rzeczy lub prawa, do którego skierowano egzekucję zarówno w trybie sądowym jak i administracyjnym. Zgodnie z art. 62 upea, w przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej do tej samej nieruchomości, rzeczy albo prawa majątkowego lub niemajątkowego, organ egzekucyjny wstrzymuje czynności egzekucyjne na wniosek wierzyciela, zobowiązanego lub z urzędu i przekazuje akta egzekucji administracyjnej sądowi rejonowemu zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Art. 773 § 1 kpc (w brzmieniu obowiązującym w 2010 r.) stanowi, że w przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej, co do tej samej rzeczy lub prawa majątkowego, administracyjny organ egzekucyjny i komornik wstrzymują czynności egzekucyjne na wniosek wierzyciela, dłużnika lub z urzędu i przekazują akta egzekucji administracyjnej i egzekucji sądowej sądowi rejonowemu, w którego okręgu wszczęto egzekucję, w celu rozstrzygnięcia, który organ egzekucyjny - sądowy czy administracyjny - ma dalej prowadzić łącznie egzekucje w trybie właściwym dla danego organu. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 773 § 1 kpc oznacza niedopuszczalność egzekucji z danego prawa lub rzeczy przez inny organ egzekucyjny, niż wyznaczony przez Sąd. Dochodzona przez skarżącego należność wynikała z tytułu wykonawczego w postaci nakazu zapłaty w postępowaniu upominawczym Sądu Rejonowego w L. Wniosek M. B. o przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego pierwotnie skierowany był do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B., gdyż to komornik sądowy był organem właściwym do prowadzenia egzekucji jego należności na podstawie art. 758 i 759 kpc. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i prowadzone przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B.. W związku ze zbiegiem egzekucji, na podstawie postanowienia tego Sądu z [...] czerwca 2010 r. oraz postanowienia Sądu Okręgowego w B. z [...] września 2010 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego został wyznaczony do dalszego prowadzenia łącznej egzekucji wobec majątku dłużnika. Do przeprowadzenia egzekucji wyznaczono zatem inny organ, niż przewidywał to skarżący. Gdyby nie fakt, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. przejął egzekucję do łącznego prowadzenia, postępowanie z udziałem Komornika nie skończyłoby się obciążeniem kosztami egzekucyjnymi wierzyciela, z uwagi na wyraźną w tym zakresie regulację zawartą w art. 771 kpc w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, których interpretacja nie budzi wątpliwości. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyrażona w art. 64c zasada obciążenia kosztami egzekucyjnymi zobowiązanego, zawiera w § 4 tego przepisu odstępstwo, które przewiduje możliwość obciążenia kosztami egzekucyjnymi wierzyciela w sytuacji, kiedy nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Brak jest natomiast szczegółowego odesłania dla administracyjnego organu egzekucyjnego do stosowania przepisów postępowania cywilnego w sytuacji prowadzenia przez ten organ egzekucji sądowej. Mając jednak na uwadze zasady wyrażone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 tego aktu, z której wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że na tle zaistniałych okoliczności faktycznych zwolnienie od kosztów egzekucyjnych - wynikające z procedury cywilnej - winno rozciągać się na całe postępowanie egzekucyjne, niezależnie od tego, czy nastąpią zmiany po stronie organu egzekucyjnego. Przyjmując odmiennie, strona wnioskująca poniosłaby negatywne konsekwencje wynikające wyłącznie z konieczności rozstrzygnięcia zbiegu egzekucji sądowej, na które nie ma wpływu i którego nie mogła przewidzieć w momencie podejmowania decyzji o wszczęciu postępowania. Intencją wierzyciela było prowadzenie egzekucji przez komornika sądowego, dlatego postanowienie Sądu Rejonowego, wskazujące organ administracyjny właściwy do prowadzenia egzekucji łącznej z majątku dłużnika, nie może negatywnie wpływać na prawa wierzyciela, które przysługiwałoby mu, gdyby do łącznej egzekucji nie doszło. W związku z powyższym podniesiony przez Dyrektora Izby Skarbowej w B. zarzut błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że wierzyciel nie pokrywa kosztów w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez organ administracyjny, jeżeli korzysta on ze zwolnienia od kosztów egzekucyjnych w postępowaniu prowadzonym przez komornika sądowego na mocy art. 773 kpc, jest nieuzasadniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ppsa. Przywołany przepis określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa jedynie wówczas, gdy sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Uwzględniając określone art. 141 § 4 ppsa warunki, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego I instancji i konfrontując je z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia wymogów konstrukcyjnej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących sfery faktów, zajmując wyraźne stanowisko, co do stanu faktycznego i prawnego przyjętego za podstawę wyrokowania. Wbrew stanowisku kasatora, uzasadnienie Sadu pierwszej instancji jest w pełni spójne z podjętym w sprawie rozstrzygnięciem. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.