II GSK 284/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 90/22 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt VI SAB/Wa 90/22, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca") na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako: "Prezes UKE") w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zmiany umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] maja 2015 r. pomiędzy poprzednikiem prawnym operatora a B. sp. z o.o. z siedzibą w W., zobowiązał Prezesa UKE do wydania decyzji w sprawie zmiany umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] maja 2015 r. pomiędzy poprzednikiem prawnym operatora a B. sp. z o.o. z siedzibą w W. w terminie 90 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, stwierdzał, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej dopuścił się bezczynności w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zmiany umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] maja 2015 r. pomiędzy poprzednikiem prawnym operatora a B. sp. z o.o. z siedzibą w W., stwierdził także, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Prezesa UKE na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że badając przebieg postępowania uznać należało, że skarga na bezczynność Prezesa UKE, pomimo podejmowanych przez niego działań, jest zasadna. W niniejszej sprawie terminem jaki obowiązywał Prezesa UKE był termin 60 dni przewidziany w art. 22 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 777, 784; dalej jako: "u.w.r.u.s.t."). Z przedstawionych akt wynikało, że Prezes UKE bezspornie wskazanego terminu 60 dni nie dotrzymał, jak również nie dotrzymał nowego kolejnego "wydłużanego" przez siebie terminu załatwienia sprawy. Tym samym organ dopuścił się w sprawie zarzucanej bezczynności. Z akt sprawy wynikało, że skarżąca wniosek złożyła w dniu 10 stycznia 2022 r. Prezes UKE pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. zawiadomił o wszczęciu niniejszego postępowania wzywając jednocześnie właściciela nieruchomości (dalej jako: "Udostępniający") do podania w terminie 14 dni wyszczególnionych informacji. Udostępniający, pismem z dnia 7 lutego 2022 r. udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie Prezesa UKE. Kolejną czynnością Prezesa UKE, po analizie treści pisma udostępniającego z dnia 7 lutego 2022 r., było wezwanie udostępniającego pismem z dnia 8 marca 2022 r., do wskazania, czy informacje zawarte w piśmie Udostępniającego z dnia 7 lutego 2022 r. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W międzyczasie dnia 6 lipca 2022 r. r., skarżąca złożyła w sprawie ponaglenie, na które odpowiedzi Prezes UKE udzielił pismem/postanowieniem z dnia 12 lipca 2021 r. Operator udzielił odpowiedzi na wezwanie organu w dniu 17 maja 2022 r. Z akt nie wynika, aby jakiekolwiek czynności zmierzające bezpośrednio do wydania decyzji w sprawie zostały podjęte po tej dacie do dnia wniesienia skargi, a nawet do dnia wyrokowania. Zgodnie z przywołanym powyżej art. 22 u.w.r.u.s.t., skoro wniosek skarżącej pochodził z dnia 10 stycznia 2022 r., to Prezes UKE winien był sprawę rozpoznać do 11 marca 2022 r. Jeżeli jednak w ww. terminie sprawa nie mogła zostać zakończona wydaniem decyzji organ obowiązany był, w oparciu o art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej jako: "k.p.a."), wydać stosowne postanowienie, poinformować strony o powodach i przyczynach opóźnienia, wyznaczając przy tym nowy termin. Postanowienia takie organ wydał w dniu [...] marca 2022 r., jednakże uczynił to już po upływie terminu, w których sprawa powinna była zostać załatwiona. Wobec tego Sąd doszedł do przekonania, że Prezes UKE prowadząc niniejsze postępowanie dopuścił się bezczynności. W ocenie Sądu w badanym przypadku bezczynność Prezesa UKE nie nosiła znamion kwalifikowanej - mającej cechy rażącego naruszenia prawa. II Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj., a mianowicie art. 149 § 1 i 3 p.p.s.a. w zawiązku z art. 22 u.w.r.u.s.t i art. 30 u.w.r.u.s.t. oraz w związku z art. 12 k.p.a., a także w związku z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Prezes UKE prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji zmieniającej umowę dzierżawy nie zakończył tego postępowania w ustawowym terminie 60 dni, a także w dodatkowym terminie zakreślonym przez siebie w postanowieniu, naruszając zasadę prowadzenia sprawy szybko i wnikliwie - w konsekwencji dopuszczając się bezczynności. Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w tym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, a także zasądzenie od skarżącej na rzecz Prezesa UKE zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. III Odpowiedź na skargę kasacyjną podpisaną przez aplikanta adwokackiego złożyła skarżąca wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej jako niespełniającej usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Ponadto, skarżąca wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna organu oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tych ramach kasacyjnych Prezes UKE podniósł zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj., a mianowicie art. 149 § 1 i 3 p.p.s.a. w zawiązku z art. 22 u.w.r.u.s.t i art. 30 u.w.r.u.s.t. oraz w związku z art. 12 k.p.a., a także w związku z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Prezes UKE prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji zmieniającej umowę dzierżawy nie zakończył tego postępowania w ustawowym terminie 60 dni, a także w dodatkowym terminie zakreślonym przez siebie w postanowieniu, naruszając zasadę prowadzenia sprawy szybko i wnikliwie - w konsekwencji dopuszczając się bezczynności. Skarga kasacyjna Prezesa UKE jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie organ był bezczynny, bowiem nie wydał prawem przewidzianego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie. Ten fakt jest koniecznym i wystarczającym powodem do uznania bezczynności organu niezależnie od oceny czy prowadzone przezeń postępowanie miało charakter prosty czy skomplikowany. Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w wyroku, że bezczynność organu to stan obiektywny, zatem brak prawem określonego rozstrzygnięcia w prawem przewidzianym terminie. Stan taki musi być oderwany od charakteru postępowania. Wprawdzie stopień skomplikowania postępowania może wpływać i najczęściej wpływa na terminowość wydania rozstrzygnięcia w sprawie, to jednak sam z siebie nie uchyla bezczynności. Natomiast ma wpływ na ocenę czy bezczynność wiązała się z rażącym naruszeniem prawa. Zatem charakter postępowania jest tą okolicznością, która pozwala ocenić nie działanie organu w kategoriach rażącego lub nierażącego naruszenia przepisów wyznaczających termin załatwienia sprawy, a nadto jest on okolicznością, która daje podstawę do przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Pośrednio stanowi też podstawę do oceny przebiegu postępowania z punktu widzenia jego przewlekłości, ale to w rozpoznawanej sprawie nie ma prawnego znaczenia. Zdaniem NSA zaskarżony wyrok trafnie przyjmuje, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, zatem nie narusza on art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z przepisami merytorycznymi wyznaczającymi termin załatwienia sprawy z wniosku o ustalenie warunków dostępu do nieruchomości uregulowanej w u.w.r.u.s.t. Zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie termin do wydania decyzji był terminem szczególnym, bowiem odbiegał od terminu kodeksowego (art. 35 § 3 k.p.a.). Ten fakt nie ma większego znaczenia dla oceny bezczynności organu w konkretnej sprawie, chociaż wskazuje, że skoro ustawodawca przyjmuje dla tego rodzaju spraw terminy wydłużone w stosunku do kodeksowych, to z góry zakłada, że sprawy tego typu są bardziej skomplikowane dowodowo niż standardowe i wymagają dłuższego czasu na wydanie rozstrzygnięcia. Okoliczność taka nie może jednak usprawiedliwiać bezczynności jak to podnosi skarga kasacyjna. Skomplikowany charakter sprawy i przeszkody pojawiające się w ramach konkretnego postępowania z dochowaniem terminów załatwienia sprawy dają organowi podstawę do przedłużenia tych terminów w sposób przewidziany prawem. Termin tak wyznaczony staje się nowym terminem załatwienia sprawy i w takich okolicznościach trudno byłoby organowi stawiać zarzut bezczynności. W rozpoznawanej prawie poza sporem pozostaje, że Prezes UKE nie wydał decyzji w terminie ustawowym wynikającym z art. 22 u.w.r.u.s.t. Nie wydał też decyzji w terminie wskazanym w swoim postanowieniu z dnia [...] marca 2022 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie nie przedłużył tego terminu w sposób nakazany prawem i nie wydał kolejnego postanowienia w trybie art. 36 k.p.a., do czego był zobowiązany. Oznacza to, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem nie wydał decyzji o dostępie w terminie ustawowym, ale nie wydał jej także w terminie przedłużonym, a po upływie tego ostatniego, nie przedłużył terminu załatwienia sprawy, chociaż prowadził postępowanie. Z tego powodu, jak trafnie uznał sąd pierwszej instancji, był bezczynny. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak sentencji wyroku.