II GSK 285/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 754/14 w sprawie ze skargi I. w S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 754/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi I. w S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2013 r. I. w S. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, tj. jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 189,63 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych (UPO) do powierzchni 24,43 ha. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. jednolitą płatność obszarową JPO w wysokości 148.837,28 zł (pomniejszoną o kwotę 3.387,62 zł ze względu na różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną oraz pomniejszoną o kwotę 3.531,08 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego) oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych (UPO) ze względu na zastosowanie modulacji. Od powyższej decyzji I. w S. złożył odwołanie, w którym podniósł, że twierdzenie, iż deklarowana do dopłaty powierzchnia została zawyżona o 2,04 ha i przekroczyła graniczną dopuszczalną wartość, tj. 2 ha o 0,04 ha jest nieuprawnione, ponieważ wartość ta jest mniejsza od błędów pomiarowych wynikających chociażby z niedokładności pomiarów w terenie, błędów wskazań przyrządów, zaokrąglania liczb i nieuzasadnionego różnicowania i zaniżenia stref buforowych wobec braku zastosowania przez ARiMR zasady kompensacji działek z tej samej grupy upraw. Zdaniem strony niezrozumiałą i nielogiczną praktyką jest przyjęcie przez jednostkę kontrolującą tolerancji pomiaru przez uwzględnianie różnych szerokości stref buforowych dla tego samego gospodarstwa podczas kolejnych kontroli. Otóż kontrola przeprowadzona w 2011 r. przyjęła tolerancję pomiaru przy uwzględnieniu 1,25 m strefy buforowej, a kontrola w roku 2013 przyjęła dla tych samych działek strefę buforową 0,75 m, co w bardzo znaczący sposób wpływa na tolerancję pomiaru, a co za tym idzie, uznanie lub nieuznanie deklarowanych przez stronę działek. Jeszcze większa tolerancja wystąpiłaby, gdyby komisja przyjęła szerokość strefy buforowej 1,5 m wynikającą z przepisów prawa, tj. art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.EU.L.316.65). Strona podniosła, że w art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5 m strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha, w gospodarstwie przyjęto natomiast inną tolerancję pomiaru niż wynikającą z obowiązujących przepisów prawa, a tym bardziej niezrozumiała i nie do przyjęcia jest daleko idąca dowolność w określaniu tolerancji pomiaru podczas kolejnych kontroli. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podnosząc, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności JPO (189,63 ha) a powierzchnią działek rolnych stwierdzoną w ramach kontroli na miejscu (187,59 ha) wynosi 2,04 ha, co stanowi zawyżenie w wysokości 1,0875 %, co w konsekwencji stanowi podstawę do pomniejszenia należnej płatności JPO o dwukrotność stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną. Natomiast, mając na uwadze, że łączna kwota płatności przyznanych stronie, tj. jednolitej płatności obszarowej (152.368,36 zł, bez uwzględnienia zmniejszenia wynikającego z zastosowania współczynnika korygującego) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych (3.376,03 zł) wynosi 155.744,39 zł, co przy kursie wymiany euro 4,2288 zł stanowi kwotę 36.829,45 euro, czyli przekracza 5.000 euro, do kwoty stanowiącej nadwyżkę, tj. do kwoty 31.829,45 euro, należy zastosować 10% zmniejszenie płatności uzupełniających. Całkowita kwota zmniejszenia płatności uzupełniających wynosi 3.182,95 euro, co przy kursie wymiany euro 4,2288 zł stanowi kwotę 13.460,06 zł. Wobec powyższego producentowi na rok 2013 nie przysługuje uzupełniająca płatność obszarowa. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona skarżąca zarzuciła jej m.in. naruszenie art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez uznanie, że przepis ten wprowadza tolerancję pomiaru przy uwzględnieniu maksymalnie 1,5 m strefy buforowej w sytuacji, gdy przepis ten wyraźnie stanowi o uwzględnieniu 1,5 m strefy buforowej wokół działki bez określenia "maksymalnie", co spowodowało niezasadne zmniejszenie płatności dla działek rolnych z uwagi na ustalenie ich powierzchni z pominięciem tolerancji pomiaru oraz naruszenie art. 8, art. 9 i art. 11 w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o odstąpieniu od zastosowania art. 34 rozporządzenia w jego literalnym brzmieniu oraz niedostateczne uzasadnienie decyzji w tym zakresie. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-m strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Sąd I instancji zauważył, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż różnica pomiędzy działkami zadeklarowanymi do płatności a stwierdzonymi wyniosła 2,04 ha, tj. 1,0875 % powierzchni stwierdzonej, co w myśl art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 uzasadniało zmniejszenie przyznanej płatności. Z uwagi na to, że różnica pomiędzy powierzchnią działek zgłoszonych do płatności a powierzchnią działek stwierdzonych przekracza wielkość 2 ha zaledwie o 0,04 ha, szczególne znaczenie ma kwestia, czy powierzchnia działek stwierdzonych została prawidłowo określona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że organy błędnie zinterpretowały art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 i wadliwie dokonały pomiaru działek zadeklarowanych do płatności JPO. Wielkość zastosowanej szerokości strefy buforowej ma istotny wpływ na ustalenie powierzchni działki rolnej. Przy zastosowaniu szerokości tej strefy 1,5 m tolerancja pomiaru działki jest większa, a tym samym powierzchnia stwierdzona działki jest większa niż przy zastosowaniu szerokości strefy buforowej np. 0,75 m. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 szerokość strefy buforowej winna wynosić 1,5 m. W związku z czym nieuwzględnienie tolerancji 1,5 m strefy buforowej okalającej obwód działki stanowi naruszenie art. 34 ust. 1 rozporządzenia. Sąd I instancji zauważył, że polska wersja językowa art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 różni się od wersji angielskiej, francuskiej i niemieckiej. Polska wersja językowa posługuje się bowiem wyrażeniem "1,5-metrowa strefa buforowa", podczas gdy wersje anglojęzyczna, niemieckojęzyczna oraz francuskojęzyczna stanowią "max. 1,5 m", co miałoby oznaczać, że określają jedynie górną granicę, dopuszczając wartości mniejsze niż 1,5 m. Sąd I instancji podzielił pogląd, zgodnie z którym konieczność jednolitej wykładni dyrektyw unijnych wyklucza rozpatrywanie, w razie wątpliwości, danego przepisu w sposób oderwany, lecz przeciwnie, wymaga, aby był on interpretowany i stosowany w świetle wersji sporządzonych w innych językach urzędowych. Jednak jego zdaniem, argumentacja o rozbieżności treści art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie była znana stronie skarżącej na etapie postępowania przed organami administracji publicznej. Na organie ciążył zatem obowiązek poinformowania skarżącego, w przypadku odmiennej interpretacji danego pojęcia, o przyczynie i źródle odmiennej interpretacji na początkowym etapie postępowania tak, by pogłębiać zaufanie obywateli do państwa, prawa, organów administracji publicznej i ich pracowników. Sąd I instancji rozważył ponadto, czy organy prawidłowo dokonały zmniejszenia płatności UPO w oparciu o treść art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r. Decyzja ta jest skierowana do konkretnego adresata, którym jest Rzeczpospolita Polska. Nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym UE, a więc jest wiążąca dla adresata z chwilą jej notyfikacji adresatowi czyli Polsce. Organy administracji nie wyjaśniły jednak, kiedy nastąpiła notyfikacja wymienionej decyzji, a okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż dopiero z tą chwilą decyzja jest wiążąca. W uzasadnieniach decyzji brak jest informacji w tej kwestii. Nie wiadomo zatem, czy w dacie wydania decyzji przez organy administracji obu instancji decyzja z 11 lipca 2013 r. była notyfikowana, a tym samym miała charakter wiążący. Kwestia ta nie została wyjaśniona. W ocenie Sądu I instancji, organy powinny poinformować stronę, w jaki sposób można zapoznać się tą decyzją. Wymieniona decyzja ma istne znaczenie w sprawie, gdyż na jej podstawie odmówiono stronie przyznania płatności UPO. Strona miała zatem prawo zapoznać się z nią, zaś organy winny stronie to umożliwić, lecz tego nie uczyniły. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. zaskarżył wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 754/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), poprzez błędne przyjęcie, że wymieniony przepis reguluje sposób pomiaru działek rolnych i wynika z niego, iż tolerancja pomiaru jest bezwzględnie określona przy uwzględnieniu 1,5 m strefy buforowej wokół działki rolnej, w wyniku czego przyjęto, iż organ wadliwie dokonał pomiaru działek zadeklarowanych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r. Ponadto organ postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: - art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że na organie ciążył obowiązek poinformowania skarżącego o przyczynie i źródle odmiennej interpretacji art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 na początkowym etapie postępowania tak, by pogłębiać zaufanie obywateli do państwa, prawa, organów administracji publicznej i ich pracowników; - art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił stronie w sposób nienasuwający wątpliwości wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; - art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że na organie administracji ciążył obowiązek poinformowania skarżącego, w jaki sposób można zapoznać się z decyzją z 11 lipca 2013 r. zatwierdzającą przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce za rok 2013, w sytuacji gdy wymieniona decyzja nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym UE, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że bezsporne jest, iż w sprawie dokonano zawyżenia powierzchni deklarowanej do płatności w stosunku do powierzchni stwierdzonej w oparciu o raport z kontroli na miejscu. Organ podniósł, że miał niekwestionowane w toku postępowania zdolności techniczne do dokonania pomiarów zadeklarowanych we wniosku działek z dokładnością uwzględniającą tolerancję 0,75 m. Zdaniem organu właściwe wydaje się rozważenie, czy art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie stanowi w pierwszym rzędzie narzędzia wspólnot do ustalania efektywności kontroli przyznawanych środków przez państwa członkowskie. Państwa członkowskie wraz z postępem technicznym zobowiązane są do stosowania bardziej efektywnych narzędzi, stąd stopniowe zmniejszanie każdego roku przez kontrolerów strefy buforowej. Strona skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przyczyną pomniejszenia płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w niniejszej sprawie było stwierdzenie przez organ, że deklarowana powierzchnia działek była wyższa niż powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 2,04 ha, co – zdaniem organu – uzasadniało odpowiednie pomniejszenie płatności. Skarżąca w toku postępowania zarzucała organowi nieprawidłowe zastosowanie art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i w konsekwencji nieuwzględnienie 1,5 metrowej strefy buforowej przewidzianej w tym przepisie. Nie było przedmiotem sporu między stronami, że uwzględnienie strefy buforowej w wymiarze postulowanym przez skarżącą mogłoby doprowadzić do zmniejszenia różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną, a co za tym idzie do przyznania płatności w pełnej wysokości. Spór w istocie sprowadzał się natomiast do sposobu rozumienia pojęcia strefy buforowej użytego w art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Zgodnie z art. 34 ust. 1 rozporządzenia, powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Sąd I instancji uznał, że między polską wersją językową powyższego przepisu, a wersjami: angielską, niemiecką lub francuską istnieje zasadnicza różnica, bowiem w tych ostatnich wersjach językowych wielkość strefy buforowej został określona odpowiednio jako: "of maximum 1,5 m", "maximum de 1,5 m" oraz "von höchstens 1,5 m". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu Sądu I instancji. Użyte w polskiej wersji językowej sformułowanie "1,5 metrowa strefa buforowa" należy bowiem rozumieć w ten sposób, że prawodawca europejski dopuszcza, ze względu na możliwe błędy pomiaru, margines błędu dla każdej granicy działki, mieszczący się w przedziale od 0 do 1,5 m. Użyte w rozporządzeniu określenie 1,5 metra oznacza zatem faktycznie maksymalną dopuszczalną granicę błędu. Stąd użycie w innych wersjach językowych zwrotu "maximum 1,5 m" nie zmienia tak rozumianego znaczenia strefy buforowej, jako pewnego dopuszczalnego przedziału błędu pomiaru. Z całą pewnością określenie "maximum 1,5 m" nie oznacza natomiast przyzwolenia dla organów krajowych dla dowolnego kształtowania wielkości strefy buforowej w zależności od przyjętych założeń dotyczących zdolności technicznych do dokonania precyzyjnego pomiaru. Szczególnie niedopuszczalna jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, praktyka zmieniania wielkości strefy buforowej wobec jednego podmiotu w ramach poszczególnych kontroli. Powoduje to, że deklarowana powierzchnia działek podczas jednej kontroli zostaje uznana za prawidłową, a w następnej przekracza dopuszczalne normy, co skutkuje zmniejszeniem płatności. Biorąc powyższe pod uwagę, należy przyjąć, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 34 rozporządzenia nr 1122/2009, uznając, że nie jest zobligowany do zastosowania przynajmniej 1,5 metrowej strefy buforowej. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, choć swoje rozstrzygnięcie uzasadnił częściowo błędnie. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając z przytoczonych powodów zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.