II GSK 2883/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Anna Fyda - Kawula po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2583/14 w sprawie ze skargi A Spółki z o.o. w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia stawek opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz A Spółki z o.o. w P. 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] października 2009 r., którą na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 33 ust. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789 ze zm., dalej; ustawa o transporcie kolejowym), zatwierdzono stawki jednostkowe opłaty podstawowej oraz opłaty za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: kpa) i art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2006 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną stwierdził, z uwagi na brzmienie art. 14 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym od decyzji wydanych przez Prezesa UTK rozstrzygających co do istoty w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 1i oraz ust. 5, art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie, że jest właściwy do orzekania w niniejszej sprawie i kontroli zaskarżonego postanowienia, albowiem nie zostało ono wydane w oparciu o art. 33 ust. 8 wskazanej ustawy. Nie rozstrzyga też w żadnej innej sprawie wymienionej w art. 14 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym. Zdaniem Sądu, dla ostatecznego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, nie było konieczne zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem dotyczącym wykładni powołanych w skardze przepisów unijnych. Przechodząc do oceny zaskarżonego w sprawie postanowienia Sąd powołując się m. in. na art. 29, art. 33 ust. 1 i art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym podzielił pogląd organu, że przewoźnikowi kolejowemu nie przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku zarządcy infrastrukturą kolejową o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz dodatkowej na podstawie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Przewoźnik kolejowy z uwagi na fakt, iż jego prawa i obowiązki związane z korzystaniem z infrastruktury kolejowej kształtuje umowa cywilnoprawna zawarta z zarządcą, nie ma również legitymacji procesowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniosła spółka zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 157 § 2 kpa w związku art. 28 kpa, 61a § 1 kpa w związku z art. 30 ust. 1 i 8 ustawy o transporcie kolejowym, art. 29 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym i art. 30 ust. 2 lit. e Dyrektywy nr 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. Urz. UE L z 2001 r., 75, str. 29; dalej: dyrektywa 2001/14/WE), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że A - przedsiębiorca będący przewoźnikiem kolejowym korzystającym z infrastruktury kolejowej PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. oraz urządzeń PKP PLK związanych z obsługą pociągów - nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych zarządcy infrastruktury kolejowej PKP PLK, a w konsekwencji nie jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W oparciu o art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2 ze zm.; dalej TFUE) spółka wniosła o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości UE o następującej treści: "1. Czy art. 30 ust. 2 lit. e w związku z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14/WE należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on przedsiębiorcy kolejowemu, który korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, prawo udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ kontrolny zmierzającym do ustalenia przez zarządcę infrastruktury wysokości opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej. 2. W przypadku negatywnej odpowiedzi na pytanie pierwsze, czy art. 30 ust. 5 i 6 dyrektywy 2001/14/WE należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on przedsiębiorcy kolejowemu, który korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, prawo zaskarżenia decyzji organu kontrolnego zatwierdzającej wysokość opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej ustalonych przez zarządcę tej infrastruktury." III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż na mocy art. 183 § 1 ppsa jest zobowiązany i zarazem uprawniony do zbadania konkretnej sprawy w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd ma jednocześnie obowiązek wziąć z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki ustawodawca enumeratywnie określił w § 2 art. 183 ppsa. Sąd czyni to jednak - jak wskazano - z urzędu, bez względu na podniesienie tego rodzaju uchybienia przez stronę w ramach zarzutów środka odwoławczego. Należy także zwrócić uwagę, iż z problematyką nieważności postępowania sądowoadministracyjnego związany jest art. 189 ppsa, wskazujący wprost, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu (...), Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę (...). Powyższy przepis jest wyrazem procesowej zasady badania z urzędu przez każdy sąd administracyjny dopuszczalności skargi w każdej sprawie i na każdym etapie jej rozpoznawania. Ponadto, odwołując się do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 należy zauważyć, iż zawarte w art. 189 ppsa sformułowanie "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu" wskazuje na różne przyczyny odrzucenia tego środka. Mieszczą się tu więc zarówno takie, które bezpośrednio wynikają z wady nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, jak i takie, które wprawdzie uzasadniają odrzucenie skargi, jednakże którym nie można przypisać cechy skutkującej stwierdzeniem nieważności postępowania sądowego. Przechodząc do meritum Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zainicjowana skargą spółki A sprawa kontroli postanowienia Prezesa UTK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej stawki opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Kluczowe znaczenie dla prawidłowego określenia reżimu sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia Prezesa UTK mają przepisy art. 14 ust. 5 i 6, art. 29 ust. 1i i 5, art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3 ustawy o transporcie kolejowym. Nie ma sporu co do tego, że skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakwestionowano postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności) w sprawie dotyczącej decyzji zatwierdzającej stawki opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Z treści art. 3 § 2 pkt 2 ppsa wynika zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kontrola ta jest jednak wyłączona w sprawach wymienionych w art. 5 ppsa oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują takie wyłączenie. Tym samym okoliczność, iż kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostało postanowienie organu wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kpa i zarazem formalnie spełniające warunki z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, nie oznacza jeszcze, że droga sądowa przed sądem administracyjnym jest z tego powodu dopuszczalna. Choć jest to niewątpliwie istotna wskazówka sugerująca taki właśnie reżim kontroli działań administracji publicznej, to jednak nie można nie dostrzegać przepisów regulujących istotę postępowania, w którym kwestionowany akt został wydany, a także sfery działania organu wyznaczonej przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dopiero rozważenie tych okoliczności pozwala przesądzić o właściwości danego sądu. Idąc dalej, z przepisów ustawy o transporcie kolejowym, w szczególności z art. 14 ust. 1 i 2 u.t.k. oraz art. 29 ust. 1i i ust. 5, art. 33 ust. 8, art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3 można wywieść, że kompetencje Prezesa UTK mają w istocie dwojaki charakter. Po pierwsze, przyjmują one postać uprawnień w pełni władczych, w ramach których Prezes UTK oddziałuje na rynek kolejowy w sferze publicznej, zapewniając ochronę określonych wartości publicznoprawnych np. bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Po drugie, Prezes UTK może też działać w formie decyzji lub postanowienia, jako swoisty regulator ingerujący we wzajemne cywilnoprawne relacje podmiotów rynku kolejowego i rozstrzygający kwestie powstałe na skutek sporu pomiędzy nimi bądź na skutek działania jednego z uczestników, mającego wpływ na rynek bądź jego uczestników. Wprawdzie w obu przypadkach orzekanie następuje decyzją bądź postanowieniem przy zastosowaniu, co do zasady, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym), jednakże przedstawione rozróżnienie ma decydujące znaczenie przy ustalaniu zasad ochrony sądowej. Rozwijając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że do pierwszej grupy uprawnień bez wątpienia należy zaliczyć możliwość nakazania w drodze decyzji, usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego np.: zasad prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym ), warunków technicznych eksploatacji pojazdów kolejowych (art. 14 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Prezes UTK może również decyzją wstrzymać ruch kolejowy lub wprowadzić jego ograniczenia na linii kolejowej lub jej odcinku albo na bocznicy kolejowej w razie stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub bezpieczeństwa przewozu osób i rzeczy (art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym). Do drugiej grupy uprawnień załatwianych w trybie kpa decyzją administracyjną lub postanowieniem należy np. rozstrzygnięcie kwestii udostępnienia infrastruktury kolejowej w razie bezskutecznego upływu terminu zakończenia negocjacji wyznaczonego przez Prezes UTK (art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym), rozwiązanie umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej (art. 29 ust. 5 tej ustawy), zatwierdzenie albo odmowa zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowe (art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym), czy też kary pieniężne nakładane z tytułu niewywiązywania się przez dany podmiot rynku kolejowego z obowiązków wynikających z przepisów prawa względem rynku bądź innych jego uczestników (art. 66 ustawy o transporcie kolejowym). W następstwie takiego rozdziału, ustawodawca, z uwagi na rodzaj uprawnień Prezesa UTK i sposób załatwienia przez ten organ poszczególnych spraw, wprowadza różne zasady sądowej kontroli aktów przybierających formalną postać decyzji lub postanowienia. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym, do którego odsyła także ust. 6 tego przepisu, od decyzji wydanych przez Prezesa UTK rozstrzygających co do istoty w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 1i oraz ust. 5, art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3 ustawy o transporcie kolejowym, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów (SOKiK). Z kolei art. 14 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że do postanowień wydanych przez Prezesa UTK w sprawach, o których mowa w art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1-3, na które służy zażalenie, przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio, z tym że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Powyższe należy zestawić z istotą sprawy rozpoznawanej przez Prezesa UTK, o której mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym czyli zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie tych przepisów ustawodawca ustanowił sądowy tryb instancyjny, wskazując w art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o transporcie kolejowym jako właściwy do rozpoznania środka odwoławczego w postaci odwołania lub zażalenia - sąd powszechny (SOKiK), zaś w art. 14 ust. 7 ustawy o transporcie kolejowym właściwy tryb rozpoznania tych środków - przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji transportu kolejowego. Pomimo więc tego, że samo postępowanie przed Prezesem UTK na mocy art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym toczy się wedle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i zwieńczone jest decyzją bądź postanowieniem, to jednak z uwagi na zawarte w tym przepisie zastrzeżenie (ust. 5 i 6), ocena prawidłowości rozstrzygnięć Prezesa UTK należy do kognicji SOKiK, a nie sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy to także trybów nadzwyczajnych (w tym występującego w niniejszej sprawie trybu stwierdzenia nieważności). Przemawia za tym okoliczność, iż sądowoadministracyjna kontrola trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczyłaby w istocie sprawy z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, zastrzeżonej dla kontroli SOKiK. Tryb ten dotyczyłby więc nie tylko występującej w niniejszej sprawie kwestii przesłanek odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dopuszczenie - jak wskazał WSA w Warszawie - sądowoadministracyjnej kontroli wydanych w trybie stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych, w szeroko rozumianej sprawie zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia stawek, powodowałoby uprawnienie do skontrolowania przez sąd administracyjny również prawidłowości takiego zatwierdzenia (bądź odmowy). To z kolei, niewątpliwie wiązałoby się z oceną merytoryczną zastrzeżoną na mocy art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o transporcie kolejowym do właściwości SOKiK. Uwzględniając powyższe, w świetle art. 14 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym przyjąć należy, że każde postanowienie, którego ramy prawne wyznacza art. 33 ust. 8 tej ustawy, podlega zaskarżeniu do SOKiK, a nie do sądu administracyjnego. Niezasadne było więc przyjęcie przez organ, skarżącego, a w konsekwencji także przez WSA, że zaskarżenie podjętego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia następuje w drodze kierowanego do Prezesa UTK wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z możliwością złożenia następnie skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż z funkcjonalnego punktu widzenia nie do przyjęcia byłaby sytuacja, w której w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego, jakim jest zatwierdzenie stawek opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej, byłby właściwy sąd powszechny bądź sąd administracyjny, w zależności jedynie od tego, w jakim trybie zostałoby wydane rozstrzygnięcie Prezesa UTK. Przyjęcie, że tryb zażaleniowy (do SOKiK) ma zastosowanie we wszystkich zaskarżalnych postanowieniach Prezesa UTK w sprawie zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia stawek opłat, niezależnie od tego w jakim trybie zostały one podjęte, pozwala uniknąć systemowego dysonansu i w rzeczywistości dwutorowego rozstrzygania tego rodzaju spraw z zakresu transportu kolejowego. Podkreślić należy, iż dopuszczenie, w zależności od zainicjowanego trybu (zwykły, nadzwyczajny), różnych dróg kontroli aktów wydanych w istocie w tej samej sprawie, mogłoby powodować wkraczanie we wzajemne uprawnienia orzecznicze SOKiK i sądów administracyjnych. Taka sytuacja byłaby z kolei niekorzystna pod względem spójności systemu sądowej kontroli aktów z zakresu administracji publicznej. Z omówionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 189 i art. 193 p.p.s.a.