II GSK 2884/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "C." Spółki z o.o. w U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2548/13 w sprawie ze skargi "C." Spółki z o.o. w U. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "C." Spółki z o.o. w U. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2548/13, oddalił skargę "C." Sp. z o.o. w U. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Inspektorzy M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę przedsiębiorcy "C." Sp. z o.o. w zakresie dotyczącym 15 zatrudnionych kierowców. Kontrola objęła IV kwartał 2010 r. oraz I, II i III kwartał 2011 r. W toku czynności kontrolnych stwierdzono w przedsiębiorstwie naruszenie przepisów prawa, w związku z czym wraz z protokołem kontroli z dnia [...] lutego 2012 r. "C." Sp. z o.o. doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. W postępowaniu dowodowym Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przesłuchał osobę upoważnioną przez spółkę do jej reprezentowania podczas kontroli, która oświadczyła, że była przy każdej wizycie kontrolujących, w tym przy rozpoczęciu kontroli oraz że osobiście odbierała i przekazywała kontrolującym każdy dokument. Organ I instancji kilkakrotnie wzywał stronę postępowania do okazania wykresówek, danych cyfrowych z kart kierowców i urządzeń rejestrujących, dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów, dokumentacji związanej z nawiązaniem i przebiegiem stosunku pracy, dokumentów CMR oraz ewidencji czasu pracy dotyczącej kontrolowanych kierowców. Pomimo przedłużenia przez organ terminu na przedstawienie powyższych informacji i danych do 15 lutego 2013 r., a nawet dalszego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, spółka nie przedstawiła żądanych dokumentów. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.) oraz na podstawie lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy, nałożył na "C." Sp. z o.o. karę pieniężną za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Karę wyliczono za każdy dzień po 500 zł na jednego kierowcę, co dało łącznie sumę końcową 229.500 zł. Zgodnie zaś z treścią art. 92a ust. 3 pkt 3 u.t.d. organ ograniczył karę do wysokości 25.000 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "C." Sp. z o.o., domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie nałożenie kary z lp. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. Spółka podniosła, że jedynym naruszeniem w niniejszej sprawie było nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez 15 kierowców, wobec czego organ uznał, iż wszyscy kierowcy w okresie objętym kontrolą wykonywali czynności zawodowe. Spółka stwierdziła, że w toku kontroli nie ustalono, czy kierowcy faktycznie we wskazanym czasie wykonywali przewozy drogowe, co było niezbędne dla ustalenia, czy kierowcy mieli obowiązek używania we wskazanych dniach wykresówek. W toku prowadzonego postępowania nie ustalono również, czy w okresie objętym kontrolą kierowcy prowadzili pojazdy wyposażone w tachograf cyfrowy, czy też analogowy. Nie ustalono też, na jakich trasach i jakimi pojazdami wykonywane były przewozy drogowe przez kierowców, co jest szczególnie istotne w kontekście faktu, że gro przewozów wykonywanych przez skarżącą spółkę jest wykonywanych na trasach między Rosją a Unią Europejską a tym samym jest wyłączonych od obowiązku stosowania przepisów rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102/1 z dnia 11 kwietnia 2006 ze zm.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie 561/2006). Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w świetle art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady EWG Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. oraz art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, przedsiębiorca jest obowiązany udokumentować każdy dzień okresu, w przedziale którego dany kierowca był zatrudniony bądź wykonywał przewozy na jego rzecz. Za dni, w których wykonywano przewozy podlegające przepisom rozporządzenia nr 561/2006 należy przedłożyć wykresówki lub dane cyfrowe, natomiast w przypadku, w którym kierowca nie prowadził pojazdów podlegających przepisom tego rozporządzenia, czyli np. prowadził inne pojazdy lub odbierał odpoczynek, należy wystawić dokument potwierdzający fakt nieprowadzenia pojazdu, zdefiniowany w rozporządzeniu nr 561/2006. Organ wskazał również na treść art. 72 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności: udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli. Organ stwierdził, że w sytuacji nieposiadania wykresówek, danych cyfrowych lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu z okresu objętego kontrolą, spółka mogła przedstawić inne dokumenty, pozwalające ustalić przyczyny i potwierdzające rzeczywistą niemożność przedłożenia dokumentacji. Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut braku obowiązku okazania stosownych dokumentów w przypadku przewozów wykonywanych poza terytorium Wspólnoty Europejskiej, podlegających przepisom umowy AETR. Obowiązek przechowywania wykresówek, danych cyfrowych i wydruków wynika bowiem zarówno z przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, jak i z Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR). Ponadto organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 92c u.t.d., uwalniające stronę od odpowiedzialności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spółka wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z pkt 3.3. załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie wobec skarżącej i nałożenie na nią kary pieniężnej. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że obowiązkiem skarżącej spółki było okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych z karty każdego kierowcy, którego dotyczyła kontrola, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Obowiązek posiadania takich dokumentów regulują przepisy zarówno unijne, jak i krajowe. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał na treść art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 i ust. 7 lit. c) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, a także art. 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Sąd I instancji wskazał również na treść art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155), z którego również wynika spoczywający na pracodawcy obowiązek prowadzenia ewidencji czasu pracy kierowców oraz przechowywania jej przez okres 3 lat po zakończeniu okresu nią objętego. Na tle przytoczonych regulacji prawnych WSA stwierdził, że obowiązkiem nałożonym na przedsiębiorcę jest przechowywanie wszelkich dokumentów pozwalających na zbadanie przestrzegania przez zatrudnionych kierowców czasu pracy oraz udostępnienie ich na żądanie organu dokonującego kontroli w tym zakresie. Sąd I instancji podniósł, iż z powołanych przepisów krajowych oraz wspólnotowych wynika, iż co do zasady każdy przedsiębiorca prowadzący przewozy drogowe, niezwolnione z obowiązku posiadania urządzenia rejestrującego, zobowiązany jest do przechowywania w siedzibie przedsiębiorstwa wykresówek, danych z karty każdego kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Podczas kontroli w przedsiębiorstwie, pracodawca powinien być w stanie udokumentować każdy dzień pracy zatrudnionego przez siebie kierowcy. Mając na uwadze powyższe, WSA uznał, że organy nie naruszyły art. 92a u.t.d. Sąd nie zgodził się z zrzutem naruszenia art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez nieustalenie w toku kontroli, czy kierowcy objęci kontrolą oraz wymienieni w decyzji organu faktycznie w tym czasie wykonywali przewozy drogowe. Z akt administracyjnych postępowania wynika bowiem, że kierowcy ci byli zatrudnieni w przedsiębiorstwie skarżącej i organ I instancji kilkukrotnie wzywał stronę do okazania wykresówek, danych cyfrowych z kart kierowców i urządzeń rejestrujących, dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów, dokumentacji związanej z nawiązaniem i przebiegiem stosunku pracy, dokumentów CMR oraz ewidencji czasu pracy dotyczącej kontrolowanych kierowców. Pomimo przedłużenia terminu na przedstawienie ww. dokumentów skarżąca bez żadnych wyjaśnień nie dokonała tej czynności. Sąd I instancji podkreślił, że właśnie za nieprzedstawienie wskazanych dokumentów spółce została wymierzona kara pieniężna i na tym polegało naruszenie obowiązków, wymienionych w lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. Skarżąca zgodnie z powołanymi przepisami prawa krajowego i unijnego zobligowana była do posiadania dokumentacji i udostępnienia jej organom. Zdaniem WSA, organ odwoławczy w sposób bardzo szczegółowy i zupełny wyjaśnił podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia, a następnie precyzyjnie opisał fakty, na których oparł to rozstrzygnięcie. Trudno natomiast wyjaśnić przyczyny odmowy wiarygodności i mocy dowodowej innych dowodów, jeżeli strona ich w ogóle nie wskazuje. Sąd podzielił stanowisko organu, że strona w postępowaniu administracyjnym nie może zachowywać się biernie zwłaszcza, jeżeli kwestionuje ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ. Jeżeli zatem skarżąca twierdzi, że nie podlegała obowiązkowi posiadania i przedstawienia żądanej przez organ dokumentacji, to w ocenie WSA, powinna to wykazać, czego jednak nie uczyniła. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organy dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy i prawidłowo zastosowały przepisy prawa postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. II Skargę kasacyjną złożyła "C." Sp. z o.o. Wyrok zaskarżyła w całości, wnosząc o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z pkt 3.3 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a w następstwie nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w sytuacji braku naruszenia prawa. 2. naruszenie prawa procesowego mogące mieść istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1, polegającą na niezbadaniu w sposób wyczerpujący i nierozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, a wskutek czego błędne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do nałożenia kary pieniężnej. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa procesowego. Jak wynika z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawę kasacyjną stanowić może tylko takie naruszenie prawa procesowego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując zarzut należy więc nie tylko wskazać naruszony przepis prawa procesowego i określić na czym polegało naruszenie, ale także wyjaśnić jaki to istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć takie naruszenie. W sprawie niniejszej skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niezbadaniu w sposób wyczerpujący i nierozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, co spowodowało błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do nałożenia kary. W uzasadnieniu tego zarzutu spółka wskazała, że organ powinien udowodnić, że w kontrolowanym okresie konkretnym pojazdem kierowała konkretna osoba i wykonywała tym pojazdem przewozy międzynarodowe, co pozwoliłoby stosować przepisy umowy AETR. Brak tych ustaleń zdaniem skarżącej stanowi brak w materiale dowodowym i uniemożliwia nałożenie kary. Pogląd skarżącej jest błędny. Jak wynika z protokołu kontroli w przedsiębiorstwie prowadzonym przez spółkę na podstawie umowy o pracę zatrudnionych było 221 kierowców. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców obowiązkiem pracodawcy jest prowadzenie ewidencji czasu pracy kierowców w formie zapisów na wykresówkach, wydruków danych z kart pracy kierowcy tachografu cyfrowego, plików pobranych z karty kierowcy, innych dokumentów potwierdzających czas pracy i rodzaj wykonywanych czynności. Wypełnianie tych obowiązków jest badane w czasie kontroli w przedsiębiorstwie. Jak wynika z protokołu kontroli, w trakcie czynności kontrolnych zbadano czas pracy 15 kierowców zatrudnionych w spółce na podstawie umowy o pracę, jednak przedsiębiorca nie okazał żadnych dokumentów wymienionych w art. 25 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, których przechowywanie jest obowiązkowe. W świetle treści powołanych przepisów, dla stwierdzenia niewywiązania się z obowiązku dokumentowania czasu pracy kierowcy wystarczające jest ustalenie, że kierowca był zatrudniony na podstawie umowy o pracę oraz, że wymagane ustawą dokumenty nie zostały okazane kontrolerom. Nie jest natomiast potrzebne ustalanie jakie przewozy wykonywał przedsiębiorca, czy były to przewozy międzynarodowe, ani jakim pojazdem kierowała konkretna osoba. Skoro zostało ustalone, że przedsiębiorca uchylił się od okazania dokumentacji czasu pracy zatrudnionych u siebie kierowców, to były to ustalenia wystarczające do nałożenia kary na podstawie lp.6.3.7. za nieokazanie wymaganych dokumentów. Zarzut naruszenia prawa procesowego polegającego na nieczynieniu zbędnych ustaleń jest więc nieusprawiedliwiony. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 6 w zw. z pkt 3.3 zał. nr 3 do u.t.d. Najpierw wskazać należy, że pozycje załącznika nr 3 do u.t.d., pod którymi są opisane poszczególne naruszenia i związane z nimi kary, określane są jako "lp." (liczba porządkowa) nie zaś jako "pkt" – punkt. Kary pieniężne za wszystkie stwierdzone naruszenia zostały nałożone na spółkę na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 3 i ust. 6 u.t.d. oraz na podstawie zał. nr 3 lp.6.3.7. Art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zasadę nakładania kar pieniężnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Art. 92a ust. 3 pkt 3 u.t.d. ustanawia ograniczenie wysokości kary za naruszenia stwierdzone w czasie kontroli w przedsiębiorstwie w zależności od liczby zatrudnionych kierowców. Art. 92a ust. 6 u.t.d. stanowi, że wykaz naruszeń oraz wysokości kar za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Lp.6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d. ustanawia karę za konkretne naruszenie, polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień. Za nieokazanie przez przedsiębiorcę wymaganej dokumentacji czasu pracy kierowców została ustalona łączna kara 229.500 zł na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 6 u.t.d. i lp. 6.3.7. zał. nr 3 do u.t.d., zaś na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 3 u.t.d. jej wysokość została ograniczona do 25.000 zł. Na spółkę nie nałożono natomiast kar z lp.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu), a przepis ten nie był ani wykładany ani stosowany w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy zarzut jego naruszenia jest nieusprawiedliwiony. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i działając na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.