II GSK 2888/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 143/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku [...] złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 6 kwietnia 2017 r. sygn. I SA/Bk 143/17 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Białymstoku, utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Łomży z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wymierzającą [...], karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu urządzania gier na automatach: [...] nr [...], [...] nr HFP0149, [...] nr [...], poza kasynem gry. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach określa ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 612, dalej powoływana w skrócie jako "u.g.h."). Wskazał, że automaty należące do [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], użytkowane były w lokalu przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] października 2016 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili w tym lokalu kontrolę. W trakcie kontroli przeprowadzono grę testową na automatach, w wyniku której ustalono, że gry na kontrolowanych urządzeniach są grami na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.g.h. Nadto urządzającym gry na automatach jest [...] nie posiadająca koncesji na prowadzenie kasyna gry wymaganego na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. W toku postępowania opinię wydała Jednostka Badająca Wydziału Laboratorium Celne Izby Celnej w Białymstoku stwierdzając, że prowadzone na urządzeniach gry mają charakter komercyjny i zawierają element losowości, a uzyskiwane wyniki gry są nieprzewidywalne i niezależne od woli gracza, zawierają się w definicji gier na automatach określonej w art. 2 ust. 3 u.g.h., a możliwość prowadzenia gier za punkty uzyskane w wyniku wygranej zawiera się w definicji wygranej rzeczowej określonej w art. 2 ust. 4 u.g.h. Dyrektor Izby Celnej wskazał na umowę dzierżawy powierzchni zawartą w 1 września 2013 r. przez skarżącą (posiadającą tytuł prawny do lokalu) a spółką [...] (będącą dysponentem automatu), przewidującą wynagrodzenie za dzierżawę lokalu o powierzchni 3m 2 pod instalację urządzenia do gier, na którym dzierżawca będzie prowadził działalność gospodarczą. Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy wskazywał jednoznacznie, że skarżąca urządzała gry na przedmiotowych automatach, poprzez udostępnienie powierzchni lokalu do wstawienia tych automatów, włączanie urządzenia do sieci elektrycznej oraz zapewniła ciągłość gry poprzez udostępnienie ich do publicznego korzystania i podłączenia do sieci elektrycznej. Tym samym skarżąca podlega karze pieniężnej o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., wysokość którą określa art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny, przyjął stanowisko zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16, zgodnie z którym art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych - stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji - nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE Nr 204, poz. 37 ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy. Przepis ten może zatem stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych. Sąd pierwszej instancji zaaprobował ocenę organów, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy [...] urządzała gry na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Powołując się na pogląd zaprezentowany w uchwale z 16 maja 2016 r. sygn. II GPS 1/16 sąd wskazał, że "urządzającym grę hazardową" w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest każdy podmiot, który taką grę organizuje, bez względu na to, czy obiektywnie jest zdolny do spełnienia jednego z warunków uzyskania koncesji (zezwolenia) w postaci odpowiedniej, ustawowo określonej formy prowadzenia działalności regulowanej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...], zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 89 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych przez błędną wykładnię pojęcia "urządzającego gry" w świetle okoliczności faktycznych sprawy, jako obejmującego również podmiot, którego czynności sprowadzały się do wydzierżawienia powierzchni lokalu podmiotowi eksploatującemu automaty do gier i prowadzącemu działalność regulowaną ustawą o grach hazardowych, bez dokonywania, zgodnie z materiałem zebranym w sprawie, żadnych innych czynności wykraczających poza zakres czynności obciążających wydzierżawiającego powierzchnię lokalu, a tym samym niezasadne objęcie skarżącego zakresem podmiotowym normy z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych i niezasadne nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za "urządzenia gier na automatach poza kasynem gry"; 2) art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE w związku z art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych przez błędną wykładnię art. 14 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych oraz ww. przepisów dyrektywy 98/34/WE, wyrażającą się mylnym założeniem, że kara pieniężna z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych mogła być zastosowana względem skarżącego, podczas gdy przepisy te wskutek zaniechania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku notyfikacji projektu ustawy Komisji Europejskiej, jako nienotyfikowana "regulacja techniczna" nie mogą być stosowane, a tym samym nie mogą być prawną podstawą nałożenia na skarżącego ujemnej sankcji finansowej; z powyższym błędem wiąże się zaś mylne niezastosowanie przez WSA wynikającej z przepisów dyrektywy 98/34/WE w świetle wykładni TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy, co przesądza o niezasadności wymierzonej kary pieniężnej; 3) art. 65 § 1 i 2 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny w zw. z art. 659 § 1 i 2 tej ustawy przez dokonanie przez WSA (także w drodze aprobaty ustaleń organu) błędnej wykładni umowy dzierżawy zawartej pomiędzy [...] sp. z o.o. oraz wspólnikami spółki cywilnej [...] s.c. [...] oraz [...] wskutek przyjęcia, że z umowy tej wynikają dla skarżącego prawa i obowiązki istotnie odmienne niż wynikające ze zwykłej umowy dzierżawy powierzchni, w szczególności udostępnienie lokalu do zamontowania urządzeń, zawiadamianie serwisanta urządzeń o awariach urządzenia, włączenie automatów do sieci elektrycznej, w sytuacji kiedy czynności takie nie mogą świadczyć o podejmowaniu przez skarżącego działalności możliwej do określenia mianem "urządzania gier"; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych i z art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 tej ustawy poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do uchylenia decyzji i uwzględnienia skargi, gdyż art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jako norma sankcjonująca wespół z sankcjonowanym nim art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowi "regulację techniczną", co powoduje, iż zgodnie z koncepcją norm sprzężonych, w braku możliwości zastosowania norm sankcjonowanych niemożliwe jest również zastosowanie norm sankcjonujących, co wyklucza w stanie faktycznym sprawy wymierzenie skarżącemu jakiejkolwiek kary pieniężnej z art. 89 ustawy o grach hazardowych. Wskazując na powyższe strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty są bezzasadne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. W pierwszej kolejności oceny wymagały zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na charakter norm zawartych w art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, które stanowiąc nienotyfikowaną "regulację techniczną", nie mogą być stosowane. Zarzuty te, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16, są bezzasadne. Nie powielając treści powyższej uchwały, stwierdzić należy, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz stanowi samodzielną podstawę prawną do wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, niezależnie od jego ewentualnych związków z technicznym art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, na co NSA wielokrotnie wskazywał w swym dotychczasowym orzecznictwie, ukształtowanym jednolicie po podjęciu powyższej uchwały. Także i obecnie brak jest podstaw do odstąpienia od tego poglądu prawnego. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że warunkiem przypisania odpowiedzialności administracyjnoprawnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych - w brzmieniu poprzedzającym nowelizację wprowadzoną na mocy ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 88), a więc w stanie prawnym jak w rozpatrywanej sprawie - jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier, a więc podejmował określone czynności związane z procesem udostępniania automatu, a także z ich obsługą oraz stwarzaniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie samego urządzania oraz jego używanie do celów związanych z zasadniczo komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych. O udziale wydzierżawiającego lokal lub jego część w urządzaniu gry w rozumieniu powyższych przepisów można mówić, gdy aktywnie uczestniczy on we wskazanych wyżej czynnościach i działaniach, przy czym jego zachowania wynikają z porozumienia dokonanego z podmiotem wstawiającym automat i eksploatującym go, dotyczącego wspólnego prowadzenia przedsięwzięcia w zakresie gier na automatach (gier hazardowych). W tym kontekście, ocena stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie zastosowania wobec skarżącej art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych wymaga odniesienia się do materiału zgromadzonego w sprawie. Z treści zawartej przez skarżącą umowy z 1 września 2013 r., protokołu kontroli i protokołów przesłuchań świadków wynika, że celem umowy nie było oddanie w dzierżawę przedmiotu dzierżawy, lecz udostępnienie części lokalu do prowadzenia wspólnego przedsięwzięcia, w ramach którego skarżąca przyjęła dodatkowe obowiązki i stworzyła uczestnikom gier odpowiednie warunki do przeprowadzania gier na automatach. W wykonaniu tej umowy umożliwiła zainstalowanie automatów podmiotowi, który nie posiadał koncesji (zezwolenia) na urządzanie gier hazardowych poza kasynem, zapewniała dostęp do urządzenia osobom chętnym do przeprowadzenia gier, sprawowała nadzór nad urządzeniami i ich prawidłową eksploatacją. Zobowiązała się też do dokonywania zawiadomień o zdarzeniach losowych uniemożliwiających funkcjonowanie automatów (włamanie, uszkodzenie). Okoliczności te uzasadniają tezę, że aktywność skarżącej nie ograniczała się wyłącznie do obowiązków wynikających z klasycznej umowy dzierżawy. W umowie zawartej ze spółką Hot Fruits Polska nie określono nawet wyodrębnionej powierzchni lokalu, która miała być jej przedmiotem. Ponadto, zgodnie z umową obowiązek zapłaty czynszu dzierżawnego aktualizował się w chwili uruchomienia urządzeń. Obowiązek zapłaty czynszu był więc ściśle związany nie z prawem do dysponowania - nieokreśloną co do wielkości i usytuowania - częścią lokalu, lecz z eksploatacją automatów, a więc z czerpaniem pożytków z działalności polegającej na organizowaniu gier. Powyższe okoliczności uzasadniają wniosek, że celem wymienionej umowy, a zarazem zgodnym zamiarem stron było nie tyle zawarcie umowy dzierżawy, ile podjęcie wspólnego przedsięwzięcia. Tym samym skarżąca - jak prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji - stała się podmiotem podlegającym karze, stosownie do art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, ustalenia organów w omawianym zakresie były zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, ich ocena przebiegała z uwzględnieniem całego zgromadzonego materiału dowodowego. Działanie organów odpowiadało więc standardom wynikającym z art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 Ordynacji podatkowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, całkowicie chybiony okazał się też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez WSA przepisów Kodeksu cywilnego przy interpretacji postanowień umowy. Zasady prowadzenia postępowania dowodowego i oceny zgromadzonych dowodów w postępowaniu administracyjnym regulowały powołane przepisy Ordynacji podatkowej. Działając zgodnie z tymi przepisami organy, a także kontrolujący ich działalność Sąd pierwszej instancji, nie dokonywały klasyfikacji umowy i analizy jej zgodności z przepisami prawa cywilnego, a prawidłowo zwróciły uwagę na te elementy umowy, które są istotne z punktu widzenia norm prawa administracyjnego. Biorąc pod uwagę prawidłowo ustalony i niepodważony przez autora skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy oraz przeprowadzoną w sposób prawidłowy wykładnię przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że zostały spełnione przesłanki odpowiedzialności skarżącej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych i wymierzenie w związku z tym kary pieniężnej. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).