II GSK 2903/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt III SAB/Wr 23/16 w zakresie odrzucenia skargi T. R. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu w przedmiocie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych w postępowaniu restrukturyzacyjnym postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 19 grudnia 2016 r., sygn. akt III SAB/Wr 23/16, Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę T. R. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu w przedmiocie niewydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych w postępowaniu restrukturyzacyjnym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: T. R. (dalej: skarżący) wniósł skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu, zarzucając organowi rentowemu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) i domagając się zobowiązania organu rentowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do wydania decyzji w zakresie wniosków skarżącego z dnia [...] grudnia 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych w postępowaniu restrukturyzacyjnym. Skarżący podniósł, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając jako organ restrukturyzacyjny na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287 ze zm.) wydał dwie decyzje administracyjne restrukturyzacyjne z [...] grudnia 2002 r., określającą warunki restrukturyzacji, i z [...] czerwca 2004 r., umarzającą postępowanie restrukturyzacyjne wobec skarżącego (jako wspólnika spółki cywilnej). Skarżący wniósł do ZUS wnioski o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych aktów. W odpowiedzi otrzymał jedynie postanowienie z [...] marca 2011 r. informujące o tym, ze postępowanie w sprawie zostanie zakończone [...] kwietnia 2011 r. Po wniesieniu zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. skarżący otrzymał natomiast odpowiedź ZUS z dnia [...] sierpnia 2016 r., że stosowne postępowanie z jego wniosków zostanie przeprowadzone przez ZUS Oddział we Wrocławiu. WSA we Wrocławiu odrzucił skargę na bezczynność ZUS Oddział we Wrocławiu w przedmiocie niewydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych w postępowaniu restrukturyzacyjnym. Sąd stwierdził, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych zostały pod względem formalnym zakwalifikowane przez ustawodawcę jako sprawy cywilne, pomimo tego, że w ujęciu materialnym spełniają przesłanki uznania ich za sprawy administracyjne. To zaś oznacza, że nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) należy do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. WSA wskazał, że co do zasady wszelkie kwestie związane z ubezpieczeniem społecznym Zakład Ubezpieczeń Społecznych załatwia w drodze decyzji administracyjnych, od których przysługuje odwołanie do sądu powszechnego na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Wyłącznie sprawy wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. zostały poddane właściwości sądów administracyjnych. Stwierdzić zatem należy, że tylko w takim zakresie ustawodawca dopuścił drogę sądowoadministracyjną w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Natomiast decyzje wydane w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 83a u.s.u.s. podlegają kontroli sądu powszechnego, co zostało potwierdzone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2013 r., a także w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10. W obu przywołanych uchwałach wskazano, że decyzje podejmowane w trybach nadzwyczajnych, służących do weryfikacji decyzji ostatecznych, z istoty swej muszą odnosić się do przedmiotu formalno-prawnego sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Stąd też brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w sprawach dotyczących podlegania ubezpieczeniu społecznemu i wymiaru składek w zależności od tego, czy decyzja została wydana w trybie zwykłym, czy w trybie nadzwyczajnym. Następnie Sąd uznał, że w ustawie o restrukturyzacji nie ma przepisów szczególnych, na mocy których decyzje wydawane przez ZUS w trybie tej ustawy podlegały kontroli sądów administracyjnych. Wobec tego WSA przyjął, że decyzje wydawane na podstawie wskazanej ustawy podlegają kontroli przez sądy powszechne. Konsekwencją zaś uznania, że wszystkie rozstrzygnięcia ZUS podejmowane w trybie ustawy o restrukturyzacji podlegają kontroli sądów powszechnych jest stwierdzenie, że kontrola ta obejmuje również kwestie dotyczące bezczynności lub przewlekłości postępowania Zakładu, albowiem również w tym przypadku niezmieniony pozostaje przedmiot sprawy. W ocenie WSA skoro decyzje wydane w trybie ustawy o restrukturyzacji nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, to również bezczynność lub prowadzenie przewlekłe sprawy podlega takiemu wyłączeniu. Sąd zauważył, że problematykę bezczynności lub przewlekłości postępowania ZUS reguluje art. 477 9 § 4 k.p.c. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył R. C. (dalej: autor skargi kasacyjnej), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: 1. art. 183 § 2 pkt 5 i art. 65 § 1 i § 2 w zw. z art. 33 § 1, art. 12, art. 54 §2 i art. 57 § 3 w zw. z art. 47 § 1 p.p.s.a., a to poprzez brak doręczenia uczestnikowi postępowania R. C. odpisu skargi wniesionej przez stronę T. R. oraz poprzez brak doręczenia R. C. odpisu odpowiedzi organu administracyjnego na skargę, co w konsekwencji pozbawiło uczestnika postępowania możliwości obrony swoich praw w toku postępowania. Niezależnie od powyższego autor skargi kasacyjnej zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów stepowania administracyjnego, które miało wpływ na treść postanowienia a to: 2. art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. (przy uwzględnieniu brzemienia art. p.p.s.a. oraz w zw. art. 476 § 2-5 k.p.c., art. 180 § 2 k.p.a. i art. 83.1-4 u.s.u.s.) poprzez błędne jego zastosowanie, a w konsekwencji odrzucenie skargi T. R., a to na skutek błędnego uznania, że "bezczynność dotyczy sprawy spoza zakresu właściwości sądu administracyjnego", gdyż jako "sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych zostały pod względem formalnym zakwalifikowane przez ustawodawcę jako sprawy cywilne" w sytuacji w której brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, że bezczynność ZUS w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji określających warunki restrukturyzacji i umarzającej postępowanie restrukturyzacyjne, oba orzeczenia wydane na podstawie ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców stanowi sprawę z "zakresu ubezpieczeń społecznych". 3. art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżenie bezczynności organu ZUS w sprawie dot. stwierdzenia nieważności decyzji określających warunki restrukturyzacji i umarzającej postępowanie restrukturyzacyjne, oba orzeczenia wydane na podstawie ustawy o restrukturyzacji dotyczy sprawy spoza zakresu właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy w ocenie skarżącego wniosek taki jest nieuprawniony, albowiem w zakresie kognicji sądów administracyjnych pozostaje kwestia skargi na bezczynność organu, przy uwzględnieniu, że na zasadzie art. 2 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji błędny jest brak uznania, że kontrola sądów administracyjnych zachodzi w sprawach, w których podlega badaniu sprawa od strony merytorycznej przez "organ restrukturyzacyjny (...) będący organem pierwszej instancji", a zatem w postępowaniu administracyjnym dwuinstancyjnym (do których to organów zalicza się organ podatkowy, organ celny lub inny organ właściwy do poboru należności). 4. art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji przez brak uznania, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę sądów administracyjnych, w sytuacji w której podstawą prawną wydania decyzji restrukturyzacyjnych była jedynie ww. ustawa o restrukturyzacji, w sytuacji gdy w art. 9 tej ustawy określono, że "do restrukturyzacji stosuje się odpowiednio przepisy" ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jedynie "właściwe do wymiaru i poboru należności". W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność ZUS w przedmiocie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych w postępowaniu restrukturyzacyjnym. Sąd I instancji uznał, że sprawa w przedmiocie jak ww. nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Z tym stanowiskiem nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że w zakresie kognicji sądów administracyjnych pozostaje kwestia skargi na bezczynność organu restrukturyzacyjnego, ponieważ postępowanie restrukturyzacyjne jest co najmniej dwuinstancyjne. Brak przepisu szczególnego w ustawie o restrukturyzacji nie stanowi zaś w ocenie autora skargi kasacyjnej wystarczającą przesłanką powodującą brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie. Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja wydana w postępowaniu prowadzonym na mocy ustawy o restrukturyzacji nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Postępowanie, wyniku którego została wydana nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym. Jego celem nie jest bowiem rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, lecz udzielenie przedsiębiorcy ulgi w postaci umorzenia należności w całości wraz z odsetkami za zwłokę lub opłatą prolongacyjną. Wobec tego decyzja, o której mowa w ustawie o restrukturyzacji, nie jest decyzja wydaną w postępowaniu administracyjnym, a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Tym bardziej decyzją administracyjną nie jest decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych w postępowaniu restrukturyzacyjnym. Nie podlega ona rozpoznaniu sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 2-4a p.p.s.a., ponieważ nie należy do żadnej kategorii spraw wskazanych w tym przepisie. W konsekwencji powyższego, jak zasadnie uznał Sąd I instancji, nie przysługuje również stronie na bezczynność ZUS w zakresie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych w postępowaniu restrukturyzacyjnym. Właściwości sądu administracyjnego do kontroli decyzji wydanych w postępowaniu restrukturyzacyjnym nie sposób również, jak chciałby tego autor skargi kasacyjnej, wywieść z art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepis ten wprost stanowi bowiem, że kontrola sądowa wynikająca z tego przepisu musi wynikać z przepisu szczególnego. Skoro, z czym zgadza się autor skargi kasacyjnej, ustawa o restrukturyzacji nie przewiduje właściwości sądów administracyjnych do kontroli decyzji restrukturyzacyjnych, to nie ma podstaw do uznania, że w sprawie właściwy był sąd administracyjny. Tym samym zasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę T. R. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na prawidłowość stanowiska Sądu I instancji nie ma wpływu to, że – jak słusznie stwierdził autor skargi kasacyjnej – nie wszystkie argumenty podniesione w uzasadnieniu orzeczenia wiązały się bezpośrednio z meritum sprawy. W konsekwencji powyższego NSA nie uznał zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej za zasadny. Należy bowiem uznać, że przesłanie uczestnikowi postępowania skargi i odpowiedzi na skargę, wobec braku właściwości sądu administracyjnego i konieczności odrzucenia skargi, nie pozbawiło R. C. możności obrony jego praw. Zostało mu bowiem doręczone postanowienie, które następnie, jako uczestnik postępowania, mógł zaskarżyć. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.