II GSK 2911/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 163/14 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu wobec czynności kontrolnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 10 września 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 163/14 odrzucił skargę K. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) z dnia [...] października 2013 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu wobec czynności kontrolnych. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. ZUS [...] Oddział w P. zawiadomił K. S., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "[...]" w P. o zamiarze wszczęcia kontroli w zakresie rozliczeń składek. W dniu [...] czerwca 2013 r. K. S., powołując się na przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), dalej: u.s.d.g. wniosła sprzeciw wobec czynności kontrolnych wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. ZUS [...] Oddział w P. odmówił K. S. przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu z uwagi na brak podstaw prawnych do przywrócenia terminu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. K. S. domagała się merytorycznego załatwienia sprzeciwu. Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. ZUS [...] Oddział w P. m.in. na podstawie art. 84c ust. 9 i 16 u.s.d.g., art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. i art. 83b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: u.s.u.s. odmówił K. S. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Organ uznał, że sprzeciw strony wpłynął nie tylko po terminie ale również po zakończeniu kontroli, a skoro nie ma prawnej możliwości wniesienia sprzeciwu wobec czynności kontrolnych po zakończeniu kontroli, to postępowanie w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu nie mogło zostać wszczęte. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezes ZUS, m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w związku z art. 84c ust. 16 u.s.d.g., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Prezes ZUS stwierdził, że właściwą formą prawną rozstrzygnięcia sprzeciwu wobec czynności kontrolnych powinna być decyzja administracyjna, od której stronie przysługuje odwołanie, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Prezes ZUS podzielił ustalenia organu I instancji i przyjął, że odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie była zasadna. W treści decyzji organ odwoławczy zawał także pouczenie o przysługującym stronie prawie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. K. S. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji organu I i II instancji jako wydanych bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, a ewentualnie ich uchylenia jako wydanych z naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia 10 września 2014 r. WSA w W. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. odrzucił skargę. Sąd podkreślił, że uchwałą 7 sędziów z dnia 13 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GPS 3/13 (publik. ONSAiWSA z 2014 r. nr 4, poz. 55) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) stwierdził, że: "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.". Sąd uznał, że wskazana uchwała odnosi się – co do zasady – do postępowań prowadzonych na podstawie art. 84c u.s.d.g., a więc należy ją stosować do postępowania zakończonego decyzją administracyjną utrzymującą w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Zatem, zgodnie z uchwałą, na taką decyzję nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skargą kasacyjną K. S. domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 58 § 1 pkt 1, art. 15 i art. 264 i n., art. 166 w zw. z art. 141 p.p.s.a., którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzuty kasacyjne K. S. stwierdziła, że WSA nie miał podstawy prawnej dla rozciągnięcia stosowania uchwały NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GPS 3/13 na decyzję administracyjną o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu wobec czynności kontrolnych. Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań NSA w uchwale, toteż wykładnia prawa dokonana w uchwale nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Oznacza to, że Sąd I instancji niewłaściwie odrzucił skargę, bo sprawa, załatwiona decyzją administracyjną, należy do właściwości sądu administracyjnego. Prezes ZUS nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 pkt 1 i pkt 2 tego artykułu stwierdzono, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak wynika z przyjętego przez WSA stanu faktycznego, K. S., po zawiadomieniu o planowanej kontroli, powołując się na przepis art. 84c u.s.d.g., pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wniosła do ZUS [...] Oddział w P. sprzeciw wobec prowadzenia przez ZUS czynności kontrolnych w jej przedsiębiorstwie. Sprzeciw ten połączony z wnioskiem o przywrócenie terminu załatwiony został pismem organu z dnia [...] lipca 2013 r., którym poinformowano skarżącą o niedochowaniu terminu do złożenia sprzeciwu i braku podstaw prawnych do jego przywrócenia. Ostatecznie, działając na wniosek skarżącej, organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia sprzeciwu, nadając temu rozstrzygnięciu formę decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało, wskutek złożonego odwołania, utrzymane w mocy decyzją zaskarżoną. Przede wszystkim wskazać należy, że organ błędnie uznał, że odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze decyzji, bowiem jak stanowi art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to przysługuje zażalenie, stosownie do § 2 wskazanego artykułu. Kwestia samej formy rozstrzygnięcia żądania wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu jest wszakże wtórna w stosunku do istoty problemu, jaki wyłonił się w związku z zaskarżonym postanowieniem. Przypomnieć należy, że u podstaw odrzucenia skargi legła, jak stwierdził Sąd I instancji, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GPS 3/13, którą Sąd ten jest związany. Jeśli zatem, jak wynika z uchwały NSA, na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to zdaniem Sądu I instancji, dotyczy to również rozstrzygnięcia organu administracji odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c u.s.d.g. NSA nie podziela tego poglądu, bowiem powołana uchwała składu siedmiu sędziów odnosi się do nieco innej, niż określona w zaskarżonym rozstrzygnięciu materii. Przedmiotem uchwały była dopuszczalność skargi na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c u.s.d.g., a wiec na rozstrzygnięcie dotykające meritum sprawy wynikłej w postępowaniu kontrolnym, natomiast zaskarżona decyzja (w istocie postanowienie) nie załatwiała w żaden sposób samego sprzeciwu, lecz na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 84c ust. 9 i 16 u.s.d.g., rozstrzygała kwestię procesową dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli. W ocenie NSA, wydając decyzje z powołaniem się na wymienione już przepisy i dodatkowo na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organy w jedyny dopuszczalny sposób, ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, załatwiły wniosek skarżącej domagającej się podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniesionego przez nią sprzeciwu. Jak wskazano na wstępie, sądy administracyjne kontrolują działalność organów administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając opisany stan sprawy uznać trzeba, że decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] października 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję ZUS [...] Oddziału w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu podlega kontroli sądu administracyjnego, sprawowanej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Rozpoznając zatem wniesioną skargę Sąd I instancji oceni legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę treść art. 61a § 1 k.p.a. nakazującą odmowę wszczęcia postępowania m.in. wówczas, gdy z uzasadnionych przyczyn nie może być ono wszczęte. Sąd uwzględni także wiodące twierdzenie podjętej przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały w sprawie o sygn. akt II GPS 3/13, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym, którego celem jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. Nadto Sąd oceni, czy uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia odpowiada jego sentencji. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Dodać należy, że z omówionych powodów NSA rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu prawnego sądu kasacyjnego wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 17 września 2014 r. o sygn. akt II GSK 2075/14 (dostępnym w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którym w identycznym stanie faktycznym sprawy dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, przyjęto niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego z powołaniem się na cyt. już uchwałę składu siedmiu sędziów NSA. W tym stanie rzeczy oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA postanowił jak w sentencji. NSA nie rozstrzygnął o kosztach postępowania, gdyż w uchwale składu 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 3, poz. 42) sąd kasacyjny przyjął, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.