II GSK 296/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 958/12 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia 19 lipca 2012 r. nr . w przedmiocie kary pieniężna za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 958/12, wydanym w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego: Prezydent Miasta Sz. decyzją z dnia [...] października 2009 r. zezwolił M. B., zwanej dalej "skarżącą", na zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich ul. Piłsudskiego, pl. R., pl. Grunwaldzki pod 23 reklamy o łącznej powierzchni 32,2 m2. Zezwolenie obejmowało okres od dnia 1 lutego 2009 r., lecz nie dłużej niż do dnia 31 stycznia 2012 r. W świetle zezwolenia reklamy miały być umieszczone na słupach oświetlenia ulicznego. Zgodnie z punktem 3d decyzji skarżąca została zobowiązana do opuszczenia terenu oraz przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego najpóźniej w ostatnim dniu obowiązywania zezwolenia. W dniu [...] grudnia 2011 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. Piłsudskiego w Sz. za okres od dnia 1 lutego 2012 r. do dnia 31 stycznia 2015 r. Decyzją Prezydenta Miasta Sz. z dnia [...] marca 2012 r. odmówiono skarżącej wnioskowanego zezwolenia. Skarżąca nie usunęła reklam z pasa drogowego. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sz. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], nakładającą na skarżącą karę pieniężną w kwocie 336 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. Piłsudskiego (dz. Nr 9 "dr", z obrębu 3032) za okres od dnia 1 lutego do dnia 20 lutego 2012 r. Materialnoprawną podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowił przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej "u.d.p." W myśl tego przepisu, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącą na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz., o czym była mowa na wstępie, skargę tę oddalił. Według Sądu pierwszej instancji, podzielającego stanowisko organu, w świetle dowodów zgromadzonych w sprawie, skarżąca do dnia 20 lutego 2012 r., do którego naliczono karę pieniężną, nie usunęła spornych reklam. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, samo złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego nie daje podstaw do jego zajmowania po upływie terminu określonego w zezwoleniu. Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Sz. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i usankcjonowanie opłaty karnej w sytuacji, gdy z wniosku skarżącej, w okresie, za który wymierzona została kara pieniężna, toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarga kasacyjna zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz w zw. art. 140 k.p.a. w zw. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie naruszone zostały podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób, który nie mógł wzbudzić zaufania obywatela do organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wymaga wykazania, iż zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego zaś skarga kasacyjna skutecznie nie wykazała. Niezależnie od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Stan faktyczny sprawy, na potrzeby jego prawidłowej subsumcji pod mający zastosowanie przepis prawa materialnego, został prawidłowo ustalony przez organ, i zresztą jest bezsporny. Skarżąca miała też zagwarantowaną możliwość obrony jej praw procesowych. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisu art. 40 ust. 12 "u.d.p." przepisy ustawy o drogach publicznych, co wymaga podkreślenia, mają charakter bezwzględnie obowiązujący. W interesie publicznym regulują one kwestie związane, m.in. z bezpieczeństwem ruchu drogowego. Dlatego lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam, co wywiera negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Wspomnianemu interesowi publicznemu, chronionemu przepisami omawianej ustawy, muszą być podporządkowane partykularne interesy jednostek. Z omawianych względów zajęcie pasa drogowego bez uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi jest przejawem deliktu administracyjnego. Jest to czyn zakazany przepisem prawa administracyjnego, a do takich należy zaliczyć przepisy ustawy o drogach publicznych, i zagrożony karą pieniężną. Delikt administracyjny wchodzi w grę już za sam fakt dopuszczenia się takiego naruszenia prawa. Odpowiedzialność ta nie jest zresztą oparta na przesłance winy. W realiach niniejszej sprawy sankcją administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Decyzja zarządcy drogi, nakładająca wspomnianą karę pieniężną, ma charakter decyzji związanej. Decyzja jest określana jako związana, gdy nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa. Przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. w kwestii wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, jest w swej treści jednoznaczny i stanowczy. Mianowicie, w świetle powołanego przepisu, w powyższych sytuacjach, zarządca drogi wymierza karę pieniężną, a nie, że może ją wymierzyć. Dlatego decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p., nie jest przejawem uznania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które na zasadach ogólnych mają zastosowanie do spraw związanych, m.in. z uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie mogą być wykorzystywane jako instrument do blokowania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, do jakich należy zaliczyć ustawę o drogach publicznych. Taki zaś zamiar w swej istocie przyświeca skardze kasacyjnej, która zarzuca naruszenie wskazanych w niej przepisów postępowania administracyjnego. To stanowisko nie zasługuje na akceptację. Brak jest podstaw prawnych, aby w następstwie złożenia wniosku w przedmiocie zezwolenia zarządcy drogi na dalsze zajęcie pasa drogowego, po jego upływie, uległ zawieszeniu przepis art. 40 ust. 12 u.p.d., obligujący zarządcę drogi w przypadku przekroczenia terminu wskazanego w zezwoleniu do naliczania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Natomiast w okolicznościach sprawy można dodać, że nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżąca odpowiednio wcześniej złożyła wniosek o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego. Ponadto, jeżeli organ dopuścił się uchybienia terminu załatwienia sprawy, skarżącej przysługiwały środki prawne, o których mowa w art. 37 k.p.a. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).