II GSK 297/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Y. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 427/19 w sprawie ze skargi Y. N. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wytwarzanie środka zastępczego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz Y. N. kwotę 8100 (słownie: osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 427/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę Y. N., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2021 r., nr NP.906.2.31.2018, w przedmiocie kary pieniężnej za wytwarzanie środka zastępczego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wieliczce, zwany dalej "organem pierwszej instancji", decyzją z dnia 31 października 2018 r., znak PSSE.HP.430.II-D-11/17/18, na podstawie art. 1, art. 4 ust. 1 pkt 9a, art. 12 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.), zwanej dalej "u.p.i.s.", art. 104, art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 4 pkt 11 a, pkt 27, pkt 34 i 35, art. 44b, art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2018 r. poz. 1030 ze zm.), zwanej dalej "u.o.p.n.", ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1490), wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 20 000 zł, w związku ze stwierdzonym wytwarzaniem produktu: klefedron (4-CMC), który jest wymieniony w załączniku do ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu nowych substancji psychoaktywnych (Dz. U. z 2016 poz. 1393) i według u.o.p.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie wytwarzania, że jest nową substancją psychoaktywną (art. 4 pkt 11a ustawy), a także umorzył postępowanie w części wszczęte w dniu 5 września 2018 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzanie, wbrew przepisom u.o.p.n., do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów posiadających w swoim klefedron (4- CMC). Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia 21 lutego 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 139 K.p.a. oraz w związku z art. 44b, art. 44c i art. 52a oraz art. 4 pkt 27 i 35 u.o.p.n. w związku z art. 7 ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wysokości wymierzonej kary pieniężnej i wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 100 000 zł za wytwarzanie klefedronu (4-CMC) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu decyzji wyraził przekonanie, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala przyjąć, iż uznanie przez organ pierwszej instancji skarżącego za osobę wytwarzającą 4-CMC było uzasadnione i poparte dowodami zgromadzonymi w przedmiotowym postępowaniu. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw, ażeby uznać skarżącego za osobę niewytwarzającą substancji zawierającej w swoim składzie klefedron (4-CMC) co stanowi naruszenie zakazu wynikające z art. 44b pkt 2 u.o.p.n. Jak zauważył, fakt produkcji środków zastępczych w postaci klefedronu, w sposób jednoznaczny potwierdza opinia Instytutu Ekspertyz Sądowych, która wraz z pozostałymi dowodami w postaci protokołów przeszukania i oględzin rzeczy i miejsca ujawnienia laboratorium, zeznań tworzy spójną i logiczną całość, w oparciu o którą fakt wytwarzania 4-CMC przez skarżącego nie budzi żadnych wątpliwości. Zauważył, że organ pierwszej instancji nie znalazł dowodów świadczących o tym, iż skarżący oprócz wytwarzania środków zastępczych zajmował się także ich wprowadzaniem do obrotu. W związku z powyższym, umorzył decyzją z dnia 31 października 2018 r. postępowanie w części dotyczącej wprowadzania wbrew przepisom ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów posiadających w swoim składzie klefedron (4-CMC). Organ drugiej instancji powołał treść art. 52a ust. 1 i 2 u.o.p.n. i podał, że w omawianym przypadku zabezpieczone dowody wskazują, że w miejscu zdarzenia przeprowadzano proces wytwarzania klefedronu (4-CMC). Świadczą o tym dowody zawierające substrat wykorzystywany w tej syntezie tj. chlorobenzen, produkt pośredni tj. 4-chloropropiofenon, półprodukt tj. 4-bromo-4-chloropropiofenon oraz sam produkt końcowy, czyli 4-CMC. Większość dodatkowych odczynników i rozpuszczalników wykorzystywanych w produkcji mefedronu można było wykorzystać do syntezy 4-CMC. Obecność klefedronu (4-CMC) stwierdzono w 4 dowodach. Biorąc pod uwagę zawartość 4-CMC w poszczególnych materiałach oraz ich masę i objętość, stwierdzono, że całkowita ilość wytworzonego 4-CMC to 21,9 g, co stanowi około 220-1090 dawek tego środka zastępczego, zakładając, że przyjmowane dawki 4-CMC są rzędu 20-100 mg. Natomiast masa zabezpieczonych na miejscu zdarzenia substancji stałych zawierających półprodukt otrzymywany w trakcie wytwarzania 4-CMC tj. 2-bromo-4-chloropropiofenon, wynosiła łącznie 13,3 kg. Zakładając, że wydajność reakcji przeprowadzania wynosi ok. 30-45% można oszacować, że z tej ilości możliwym byłoby wytworzenie dodatkowo co najmniej 3,8 -5,0 kg 4-CMC w postaci chlorowodorku (w szacowaniu nie uwzględniono półproduktu znajdującego się w mieszaninach cieczy, gdyż nie można określić było jego zawartości). W związku z tym, iż z zabezpieczonych substancji o wadze 21,9 g można sporządzić od 220 do 1090 działek dilerskich to analogicznie z 5 kg można sporządzić od 50 000 do 247 727 działek dilerskich. W jego ocenie uzasadnione jest twierdzenie, iż skarżący mógł narazić na utratę zdrowia lub życia prawie 250 000 ludzi. Cena czarnorynkowa 1g waha się w granicach od 25 zł do 60 zł, zatem uśredniając te ceny 1g kosztuje 42,50 zł. Mając powyższe na uwadze, to w przypadku gdyby nie zlikwidowano nielegalnego laboratorium skarżący mógł zarobić na tym procederze około 212 500 zł. S. P. zeznał, że laboratorium to było stworzone w celach zarobkowych oraz, że bromoketon jest to legalna substancja służąca do wytworzenia substancji psychoaktywnej. W toku przesłuchania równocześnie nie umiał wskazać żadnego innego zastosowania bromoketonów. S. P. zeznał, że wyprodukowane substancje próbował na sobie, co świadczy, iż to laboratorium miało docelowo zarabiać na sprzedaży narkotyków i "dopalaczy". Organ podkreślił, że analogiczne rozumowanie przeprowadził Sąd Okręgowy w Krakowie, VI Wydział Karny, który w wyroku z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt. VI K 81/17 wymierzył m.in. skarżącemu karę 4 lat i 6 miesięcy pozbawienia wolności i karę grzywny w wysokości 400 stawek dziennych ustalając wysokość jednej stawki dziennej na kwotę 30 zł. Wskazane powyżej dowody stanowiły wystarczającą podstawę do skazania skarżącego na wysoką karę pozbawienia wolności. Organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji nałożył karę pieniężną w wysokości 20 000 zł nie odnosząc wysokości tej kary do ilości wyprodukowanego klefedronu. W ocenie organu drugiej instancji taki wymiar kary nie uwzględnia w wystarczający sposób okoliczności sprawy i tym samym nie czyni zadość wskazaniom z art. 52a ust.3 u.o.p.n. Biorąc bowiem pod uwagę wartość rynkową zabezpieczonych substancji oraz wpływ na zdrowie i życie ludzkie wymierzona przez PPIS w [...] kara pieniężna w wysokości 20 000 zł nie jest zdaniem organu drugiej instancji adekwatna do wielkości stwarzanego przez stronę zagrożenia dla zdrowia i życia tysięcy ludzi, a nadto nie spełnia roli prewencji szczególnej. Uznał zatem, że stan faktyczny sprawy przemawia za wymierzeniem skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 100 000 zł za wytwarzanie środków zastępczych. Decyduje o tym w szczególności ilość wyprodukowanych już dawek dilerskich substancji 4-CMC do 1090, jak również przygotowany materiał w ilości 5 kg do wyprodukowania dalszych dawek nawet do 247 727 dawek aktywnych. Wytknął także, że organ pierwszej Instancji nie uwzględnił w szczególności ilości wyprodukowanej substancji oraz szkodliwości tej substancji na organizm ludzki. Skarżący wykazał się brakiem odpowiedzialności za bezpieczeństwo zdrowotne osób, do których mogła trafić wytworzona substancja 4-CMC. Dlatego wymierzona na podstawie art. 52a u.o.p.n. kara pieniężna w kwocie 20 000 zł jest nieadekwatna do ilości wyprodukowanej substancji, stopnia zawinienia i stopnia szkodliwości czynu. Nadmienił, że organ pierwszej Instancji nałożył na stronę karę pieniężną w dolnej granicy. Zagrożenie dla zdrowia stwarzane przez środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne jest bowiem zjawiskiem powszechnie znanym, mającym potwierdzenie w szeroko podawanych do publicznej wiadomości przypadkach zatruć po zażyciu produktów stanowiących środki zastępcze. Wymiar orzeczonej kary pieniężnej w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, w ocenie organu drugiej instancji, jest nieprawidłowy. Organ przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej - zgodnie z art. 52a u.o.p.n. - nie miał na uwadze funkcji i celów sankcji administracyjnej jaką jest kara pieniężna uregulowana w art. 52a u.o.p.n. Miarkując zatem wymiar kary pieniężnej w dopuszczalnym zakresie od 20 000 zł do 1 000 000 zł, kwota 20 000 zł nie jest dolegliwa, a zatem nie spełnia funkcji prewencji ogólnej, jak i szczególnej. Zaznaczył, że minimalna kara w wysokości 20 000 zł nakładana jest na osoby, które np. wprowadzają do obrotu 1-2 saszetki, np. dzieląc się nimi z innymi. W jego ocenie organ powinien zastosować miarkowanie kary i nie powinien karać osoby, która produkuje nielegalne substancje na dużą skalę dokładnie do tego przygotowując się, taką samą karą jak osoba, która posiada przy sobie 1-2 opakowania "dopalaczy" i się nimi dzieli z inną osobą. Zaznaczył, że zgodnie z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję także na niekorzyść strony odwołującej się między innymi wtedy, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny. Interes społeczny niewątpliwie wymaga skutecznego eliminowania działalności polegającej na produkcji środków zastępczych, a kara w wysokości określonej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie realizowała tego celu. Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji, oddalając skargę, wyjaśnił, że z ustaleń organów bezsprzecznie wynika, iż w laboratorium mieszczącym się w miejscowości J. skarżący wytwarzał środki zastępcze w postaci klefedronu (4-CMC), tj. nowej substancji psychoaktywnej następnie zaliczonej do substancji kontrolowanych należących do substancji psychotropowych. Świadczą o tym ujawnione przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w Krakowie, we współpracy z funkcjonariuszami Wydziału Zarządu Centralnego Biura Śledczego Policji w Nowym Sączu i funkcjonariuszami Wydziału Zabezpieczenia Działań Ośrodka Wsparcia Straży Granicznej odczynniki, sprzęt, szkło laboratoryjne oraz produkty na różnym etapie produkcji zawierają w swoim składzie 4-CMC. Sąd w całości podzielił stanowisko organów odnośnie tego, iż udział skarżącego w produkcji klefedronu (4-CMC) jest taki sam jak S. P. Sąd tak jak i organy nie znalazł podstaw do uznania, iż rola skarżącego w przedmiotowym wytwarzaniu była mniejszej wagi. Podkreślono, iż analogiczne rozumowanie przeprowadził Sąd Okręgowy Wydział Karny, który w wyroku z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt. VI K 81/17 wymierzył obu osobom tj. S. P. i Y. N. karę 4 (czterech) lat i 6 (sześciu) miesięcy pozbawienia wolności i karę grzywny w wysokości 400 (czterysta) stawek dziennych ustalając wysokość jednej stawki dziennej na kwotę 30 zł (trzydzieści złotych). Wskazane powyżej dowody stanowiły wystarczającą podstawę do skazania skarżącego na wysoką karę pozbawienia wolności - dokładnie taką samą jaką otrzymał S. P. Wyżej opisany wyrok jest prawomocny. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy art. 44b i 52a u.o.p.n. zostały dodane ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w celu przeciwdziałania rozwojowi zjawiska wprowadzania do legalnego obrotu nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, nazywanych potocznie "dopalaczami". Ustawa wprowadziła w tym celu odpowiedzialność administracyjną, uzupełniając pierwotną ustawę o cały nowy rozdział 6a. Ustawodawca uznał bowiem, że w celu realizacji podstawowych założeń ustawy należy wyodrębnić instytucję odpowiedzialności administracyjnej za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu na terytorium Polski środków zastępczych. Wprowadzenie do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w art. 52a sankcji administracyjnej z tytułu wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego miało na celu szybkie reagowanie na pojawiające się zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Regulacja art. 52a u.o.p.n. funkcjonuje niezależnie od istniejących już wcześniej regulacji tej ustawy, przewidujących odpowiedzialność karną za wytwarzanie, przetwarzanie, przerabianie środków odurzających, substancji psychotropowych lub nowych substancji psychoaktywnych albo przetwarzanie słomy makowej. Ustawodawca odrębnie penalizuje zatem czyn m.in. wytwarzania środka odurzającego, substancji psychotropowych lub nowych substancji psychoaktywnych, wskazując w art. 53 ust. 2 u.o.p.n., że jeżeli przedmiotem czynu, jest znaczna ilość środków odurzających, substancji psychotropowych, słomy makowej lub nowych substancji psychoaktywnych lub czyn ten został popełniony w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, sprawca podlega grzywnie i karze pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat 3. Sąd I instancji podkreślił, że to samo zdarzenie prawne (fakt skazania skarżącego i orzeczenie wobec niego środka karnego) może wywoływać różne i niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych, niż prawo karne, gałęzi prawa. Przepis art. 52a u.o.p.n. nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez nałożenie kary finansowej na wytwarzającego środek zastępczy - w niniejszej sprawie właśnie na skarżącego, który wytwarzał w laboratorium w J. 21 - klefedron (4-CMC), środek należący do substancji psychotropowych grupy I-P (poz. 6) załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 sierpnia 2018 r. w sprawie wykazu substancji psychotropowych, środków odurzających oraz nowych substancji psychoaktywnych (Dz.U. z 2018, poz. 1591). Całkowita ilość wytworzonego środka zastępczego wyniosła 21,9 g. Natomiast masa zabezpieczonych na miejscu zdarzenia substancji stałych zawierających półprodukt otrzymywany w trakcie wytwarzania 4-CMC, wynosiła łącznie 13,3 kg. Z zabezpieczonej substancji o wadze 21,9 g można sporządzić od 220 do 1090 działek dilerskich. Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości nałożonej kary stwierdził, że organ odwoławczy nie przekroczył obowiązujących przepisów, z tej to przyczyny, że istotnie z materiału dowodowego sprawy wyłania się obraz prowadzenia przez skarżącego działalności związanej z wytwarzaniem środka zastępczego na szeroką skalę. Nie trafne jest, w ocenie Sądu, twierdzenie skarżącego o naruszeniu w tym względzie przez organ odwoławczy wynikającej z art. 139 K.p.a. zasady, w myśl której organ nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wskazany normatyw nie zawiera normy generalnej, w myśl której w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie. Niekorzystna dla skarżącego decyzja może być wydana w przypadku, gdy decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, przy czym nie ma mowy o łącznym wystąpieniu tych naruszeń. Jak zauważył, w sprawie to właśnie interes społeczny spowodował, że organ odwoławczy zmienił wysokość nałożonej na skarżącego kary finansowej, zasadnie wskazując, że organ pierwszej instancji, nie biorąc pod uwagę ilości wytworzonego przez skarżącego produktu, jego wartości rynkowej, a przede wszystkim - jego szkodliwości na organizm ludzki (bezpośredni wpływ na zdrowie i życie wielu ludzi), wymierzył karę pieniężną, która nie jest dolegliwa i nie spełnia funkcji prewencji ogólnej, jak i szczególnej. Zdaniem Sądu stanowisko w tym względzie jest uzasadnione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że interes społeczny wymaga skutecznego eliminowania działalności polegającej nie tylko na wprowadzeniu do obrotu, ale przede wszystkim na produkcji środków zastępczych. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy pogarszając sytuację skarżącego, wskazał wyczerpująco uwarunkowania zewnętrzne wynikające z chronionych wartości zawartych w systemie prawa oraz uwarunkowania wynikające z wartości i zasad leżących u podstaw ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Nie można zatem uznać, że wysokość kary jest dowolna, a przez to narusza zasady przyznanej organowi uznaniowości co do wysokości kary administracyjnej. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Y. N. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 7, 8, 11, 77 i 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że organ drugiej instancji orzekł zgodnie z regułami określonymi przez prawo materialne oraz procesowe, i prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, a także zebrał i rozpatrzył w sposób wystarczający materiał dowodowy, podczas gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a organ wydał decyzję w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny, a nadto nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący motywów decyzji, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, zarówno w kwestii dopuszczenia się przez skarżącego wytwarzania klefedronu, jak i co do wysokości nałożonej kary; - art. 139 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że decyzja organu drugiej instancji nie narusza wyrażonego w art. 139 K.p.a. zakazu reformationis in peius. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie naruszenia art. 7, 8, 11, 77 i 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zakres postępowania rozpoznawczego (ustaleń faktycznych) determinowany jest granicami materialnymi rozpoznawanej sprawy administracyjnej, a te wyznaczone są regulacją art. 52a u.o.p.n. Przepis art. 52a u.o.p.n. reguluje odpowiedzialność za wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terenie naszego kraju środka zastępczego, organy właściwe oraz tryb postępowania w tego rodzaju sprawach. Odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wytwarza lub wprowadza do obrotu środek zastępczy. Oznacza to, że prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do wytworzenia bądź wprowadzenia do obrotu, czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu osobie trzeciej, odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego. Przy czym nie jest to jednak odpowiedzialność karna, lecz administracyjna. Zgodnie z art. 4 pkt 35 u.o.p.n. przez pojęcie wytwarzania należy rozumieć czynności, za pomocą których mogą być otrzymywane środki odurzające, substancje psychotropowe, prekursory, środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne, ich oczyszczanie, ekstrakcję surowców i półproduktów oraz otrzymywanie soli tych środków lub substancji. Jednocześnie ustawa w art. 52a ust. 1 posługuje się czasownikiem w trybie niedokonanym i czasem teraźniejszym ("wytwarza"). W związku z tym określenie "wytwarzanie" nie charakteryzuje skutku, a jedynie czynność wykonawczą. Z tego należało wywieść, że wytwarzanie następuje nie z chwilą wytworzenia substancji narkotycznej, ale już z momentem rozpoczęcia tej czynności. W niniejszej sprawie ilość zabezpieczonego na miejscu gotowego 4-CMC wynosiła 21,9 g, ale jednocześnie zabezpieczono substancje zawierające półprodukt otrzymywany w trakcie wytwarzania 4-CMC o masie łącznej 13,3 kg, co pozwalało na wytworzenie dodatkowo co najmniej 3,8 kg - 5 kg 4-CMC. Zatem zasadnie przyjął organ odwoławczy, że skarżącemu można było przypisać wytworzenie większej ilości niż ujawnione 21,9 g gotowego 4-CMC, co stało się również uzasadnioną podstawą do zwiększenia wymiaru orzeczonej grzywny. Rozpiętość kary pieniężnej jest stosunkowo duża, gdyż najmniejsza jej wysokość to 20 000 zł, maksymalna zaś – 1 000 000 zł. Główne kryterium brane pod uwagę przy jej ustalaniu stanowi ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a ust. 3 ustawy). Nie jest to jednak jedyny czynnik, gdyż istotna może być szkodliwość danego środka dla organizmu człowieka, jego wartość rynkowa itp. Zasadnie przy tym wskazał organ odwoławczy, że skarżący mógł narazić na utratę zdrowia lub życia prawie 250 000 ludzi, a cena czarnorynkowa wyprodukowanego 4-CMC wynosiła około 212 500 zł. Nadto – jak wykazały orzekające w sprawie organy i Sąd I instancji - substancja ta została umieszczona w wykazie nowych substancji psychoaktywnych uchwałą nr 2/2015 Zespołu do spraw oceny ryzyka zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi związanych z użyciem nowych substancji psychoaktywnych z dnia 9 października 2015 r., który uzasadnił swoje stanowisko stwierdzeniem, że substancja ta może stanowić potencjalne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi powodując szkody społeczne oraz działania na ośrodkowy układ nerwowy. Wskazano również, że odnotowano co najmniej dwa przypadki śmiertelne w wyniku ostrego zatrucia tą substancją. Dlatego też umieszczona została w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 sierpnia 2018 r. i należy do substancji psychotropowych grupy I-P . Postępowanie rozpoznawcze w zakresie ustalenia podstaw faktycznych do przypisania skarżącemu odpowiedzialności za popełnienie deliktu administracyjnego oraz w konsekwencji nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zostało przeprowadzone z pełnym poszanowaniem reguł przewidzianych w przepisach K.p.a. i znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Istotne ustalenia stanu faktycznego uzasadniające przypisanie skarżącemu odpowiedzialności administracyjnoprawnej za wytwarzanie klefedronu (4-CMC) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostały przedstawione w części historycznej niniejszego uzasadnienia oraz w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że decyzja organu drugiej instancji nie narusza wyrażonego w art. 139 K.p.a. zakazu reformationis in peius. Przepis art. 139 K.p.a. formułuje gwarancję procesową dla strony postępowania. Organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Organ odwoławczy podwyższył nałożoną na skarżącego administracyjną karę pieniężną z kwoty 20.000 złotych do kwoty 100.000 złotych. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego oraz w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – jest niewystarczająca do stwierdzania, że w sprawie miał miejsce wyjątek od zasady wyrażonej w art. 139 K.p.a., stosownie do brzmienia którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Pojęcie "rażące naruszenie interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym, w związku z czym organ odwoławczy ma szeroką swobodę wartościowania rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2020). Jakkolwiek można przyjąć, że do rażącego naruszenia interesu społecznego dojdzie m.in. wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie uwzględni przy wymiarze kary ilości wytworzonego środka zastępczego, jego wartości czarnorynkowej oraz wyjątkowej szkodliwości dla zdrowia i życia ludzi, to jednak dla uzasadnienia odstąpienia od tego zakazu nie jest wystarczające jedynie proste stwierdzenie, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił przy wymiarze orzeczonej kary właściwej ilości wytworzonej substancji kontrolowanej, a nadto jej wartości rynkowej oraz zagrożenia jakie powoduje dla zdrowia i życia ludzkiego. Nie wystarczy także ogólne powołanie się na zagrożenie dla wartości konstytucyjnych, które mają istotne znaczenie w demokratycznym państwie prawnym, takich jak ochrona prawa do życia, czy też prawa do ochrony zdrowia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji, stosownie do powyższych wskazań, rozważy zaistnienie w sprawie wyjątku od zakazu reformationis in peius. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz uchylił decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2019 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).