II GSK 2973/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3406/13 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. G. 600 (sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 1 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3406/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2012 r., na terenie Portu Lotniczego O. poddano kontroli pojazd marki Fiat Scudo o nr rej. [...], kierowany przez T. A. W toku kontroli stwierdzono, że kontrolowany pojazd ma na szybie czołowej napis "[...]", na prawej i lewej stronie pojazdu umieszczony jest napis "[...]" wraz z numerem "[...]", z tyłu pojazdu na szybie widniał numer "[...] [...]", na dolnej części z prawej strony nr "[...]". Jednocześnie stwierdzono, że na prawych tylnich drzwiach od wewnętrznej strony był naklejony "cennik usług przewozowych" o treści zawierającej informacje dotyczące cen przewozu. Przebieg i wyniki kontroli utrwalono w protokole kontroli. Decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.; dalej: u.t.d.), nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d., tj. używanie innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. G. - prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "G." J. G., Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 270 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 4 pkt 11 i pkt 22, art. 18 ust. 5, art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 2.9 załącznika do u.t.d., decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ uznał, że zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja wskazuje, że skarżąca dopuściła się naruszenia zakazu, o którym mowa w przepisie art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Główny Inspektor stwierdził, że napisy na skontrolowanym pojeździe są nazwą strony w tym sensie, że służą jej identyfikacji jako przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy osób. Potwierdza to, zdaniem GITD, dokumentacja fotograficzna a także fakt, iż identyczne oznaczenia znajdują się na innych pojazdach, którymi strona wykonuje przewozy osób. Reasumując organ stwierdził, że nie ma wątpliwości, iż oznaczenie umieszczone na pojeździe poddanym kontroli w postępowaniu jest charakterystyczne wyłącznie dla skarżącej i stanowi jej nazwę w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła J. G. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.) w zakresie naruszenia przez skarżącą art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Z akt sprawy Sąd wywiódł, że z żadnych ustaleń organu nie można wyprowadzić wniosku, że napisy na pojeździe "[...]", "[...]" lub "[...]" w jakikolwiek sposób identyfikują przedsiębiorstwo skarżącej lub innego przedsiębiorcę, albo że stanowi je numer telefonu, pod którym można było zamówić przewóz w przedsiębiorstwie skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD. Orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że materiał dowody zgromadzony w toku postępowania przez organy nie wskazuje na to, aby na pojeździe umieszczono nazwę przedsiębiorcy, za którą Sąd uznał wyłącznie firmę: "G." J. G., podczas gdy na pojeździe umieszczone były napisy wskazujące nazwę tego przedsiębiorcy, którą posługiwała się ona przy wykonywaniu usług, a która de facto pozwalała potencjalnym odbiorcom zidentyfikować skarżącą w obrocie handlowym, tj.: "[...] Przewóz Osób", "[...] Przewóz [...]", i o której niewątpliwie mowa była w obowiązującym w dacie kontroli art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. 2. prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli, poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do odmowy zastosowania przez Sąd I instancji art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 2.9 załącznika do ustawy, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd, że przepis ten utożsamia nazwę przedsiębiorcy wyłącznie z jego firmą, a tym samym zabrania umieszczania na pojeździe wyłącznie oznaczeń odpowiadających firmie przedsiębiorcy, podczas gdy norma ta traktuje szeroko o nazwie przedsiębiorcy, choćby była to tylko nazwa powszechnie używana, a przez którą należy rozumieć również takie oznaczenie przedsiębiorcy, którym posługuje się on przy wykonywaniu danego rodzaju działalności. Powołując się na orzecznictwo NSA organ zwrócił uwagę, że na gruncie art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. ustawodawca nieprzypadkowo posłużył się określeniem nazwa, a nie firma. Zatem nie musi to być nazwa, pod którą przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą. Zakaz obejmuje bowiem umieszczanie na pojeździe wszelkiej nazwy przedsiębiorcy, choćby była to tylko nazwa powszechnie używana, nie natomiast nazwa np. wpisana do rejestru. Stąd też w ocenie organu, wbrew wywodom poczynionym przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, pojęcia nazwy przedsiębiorcy, którym ustawodawca posłużył się na gruncie art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. nie można utożsamiać wyłącznie z jego firmą ujawnioną w oficjalnym rejestrze. Wystarczy zaś, że z okoliczności sprawy niezbicie wynika, iż na pojeździe umieszczone zostało oznaczenie identyfikujące przedsiębiorcę w obrocie gospodarczym i wskazujące potencjalnemu odbiorcy świadczonych usług, jego faktycznego wykonawcę. Chodzi tu zatem o nazwę, którą przedsiębiorca posługuje się powszechnie przy prowadzeniu danego rodzaju działalności gospodarczej. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie okoliczności faktyczne nie budziły wątpliwości. W toku kontroli stwierdzono, że na pojeździe wykorzystywanym w okazjonalnym transporcie drogowym osób umieszczone były napisy "[...] Przewóz Osób", "[...] Przewóz [...]". Biorąc pod uwagę całokształt ustaleń kontroli oraz charakter przewozów i przedmiot działalności prowadzonej przez stronę, organ uznał, iż celem takiego właśnie oznaczenia pojazdu było niewątpliwie umożliwienie potencjalnym klientom - pasażerom identyfikację pojazdu, a także przewoźnika będącego wykonawcą usługi transportu osób oraz jej charakteru. Jednocześnie organ zauważył, że na gruncie innych spraw, w których kontroli poddane zostały pojazdy należące do skarżącej, w istocie o tożsamym stanie faktycznym, orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. nie pozostawiało wątpliwości, że taka właśnie ocena prawna wyrażona przez organy administracji jest wyłącznie właściwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z postanowieniami art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie. Treść normy prawa materialnego determinuje bowiem przebieg, kierunek i zakres postępowania dowodowego, które jest prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. I tak, przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była decyzja o wymierzeniu J. G. kary za naruszenie zakazu o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. W dacie kontroli art.18 ust. 5 lit. b) u.t.d. stanowił: zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem i telefonem przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. nie może być rozumiany w taki sposób, że do naruszenia zawartego w nim zakazu dochodzi tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą, pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy", lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę wyodrębnionym składnikom majątkowym i różnić się od jego firmy (por. np. wyroki NSA z 20 października 2009 r., sygn. akt II GSK 110/09 i z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 330/09). Należy jednak podkreślić, że powyższe nie oznacza, że za nazwę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. można przyjąć także oznaczenie o charakterze informacyjnym, które przedsiębiorca umieścił na pojeździe, które wskazuje, że pojazd nie jest taksówką. Podobnie ciąg cyfr, który nie stanowi numeru telefonu przedsiębiorcy, czy też innego numeru telefonu, a jedynie jego fragment, nie może być uznany za objęty zakazem umieszczania na karoserii pojazdu na podstawie art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Przepisy określające zakazy, z których naruszeniem wiąże się kara administracyjna, muszą być interpretowane ściśle, bowiem granice deliktu administracyjnego nie mogą być określane przez organ administracji na użytek konkretnego postępowania, tylko muszą wynikać wprost z ustawy. Dopiero z dniem 29 czerwca 2012 r. weszła w życie nowelizacja art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. i obecnie w myśl tego przepisu zabrania się umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi. Zatem przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli pojazdu, zabraniał umieszczania w pojeździe wyłącznie oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Nie przewidywał zaś wprost zakazu umieszczania innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy. Takie rozumienie oznaczenia nazwą nie stoi w sprzeczności z rozważaniami Sądu I instancji. Wprawdzie Sąd ten nie dokonywał szczegółowej wykładni art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. w zakresie określenia nazwa przedsiębiorcy, jednak z treści uzasadnienia wynika, że WSA świadomie posługiwał się tym sformułowaniem. Stwierdził bowiem m. in., że "nie ustalono by była to nazwa innego przedsiębiorcy, na przykład powiązanego funkcjonalnie lub organizacyjnie z przedsiębiorstwem skarżącej", albo dalej, że nie można wyprowadzić wniosku, że napisy na pojeździe stanowią numer telefonu pod którym można było zamówić przewóz w przedsiębiorstwie skarżącej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej WSA nie uznał zatem konieczności - dla prawidłowości ukarania za naruszenie zakazu z art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. - oznaczenia przedsiębiorcy jego firmą, ale podkreślił, że w zakresie tego naruszenia organy nie wykazały jakiegokolwiek powiązania stwierdzonego oznaczenia pojazdu z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa skarżącej. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. przez błędną jego wykładnię. W konsekwencji powyższych uwag dotyczących interpretacji art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. nietrafne okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego związane z ustaleniem stanu faktycznego w sprawie, w oparciu o który wydano decyzje administracyjne. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji miał również podstawy do stwierdzenia, że organy administracyjne powinny były przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w taki sposób, by móc jednoznacznie przyjąć, że stwierdzone na kontrolowanym pojeździe napisy "[...] Przewóz Osób [...]", "[...]" i "[...]", utrwalone przecież w dokumentacji fotograficznej, umożliwiały identyfikacje przedsiębiorstwa skarżącej. W istocie spór w sprawie zasadzał się na ustaleniu, czy stwierdzone na pojeździe oznaczenia identyfikowały skarżącą w sposób zakazany ustawą. Wobec tego oraz wobec kwestionowania przez skarżącą prawidłowości przyjęcia, że umieszczone na pojeździe oznaczenia (napisy, numery) stanowią jej nazwę i numer telefonu niezbędne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie. Nie można w tej sytuacji przyjąć za wystarczające stwierdzenia z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, że skoro inne określone pojazdy z dokładnie takimi samymi oznaczeniami wykonywały przewozy dla skarżącej, to z tego względu w rozpoznawanej sprawie zasadne było nałożenie na J. G. kary za oznakowanie samochodu wbrew zakazowi z art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. Wobec powyższego należy uznać za trafnie przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób wystarczający w zakresie naruszenia przez skarżącą art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.