II GSK 299/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3860/14 w sprawie ze skargi T. O. na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3860/14, oddalił skargę T. O. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z (dalej: KSP) z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej wniosku o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że 26 czerwca 2014 r. skarżący wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji z wnioskiem o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, który wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z wnioskiem o sporządzenie opinii o skarżącym. Komendant Rejonowy Policji – działając na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2014 r, poz. 1099; dalej: ustawa o ochronie) w zw. art. 106 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) – postanowieniem z [...] lipca 2014 r. nr [...], wydał negatywną opinię. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że przeciwko skarżącemu toczą się postępowania karne, przed Sądem Rejonowym w Ł. (sygn. [...]) o czyn z art. 284 § 2 k.k. i postępowanie karne przed Sądem Rejonowym - L. (sygn. [...]) o czyn z art. 234 k.k. W związku z tym skarżący nie daje należytej rękojmi do uzyskania wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. KSP postanowieniem z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy postanowienia I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zawód kwalifikowanego pracownika ochrony ma ścisły związek z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym, a jego wykonywanie ma służyć ochronie osób i mienia. W związku z tym osoba chcąca wykonywać zawód kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej, powinna swoim zachowaniem dawać rękojmię właściwego i rzetelnego wykonywania zadań, ponieważ z tytułu przysługujących jej uprawnień może posiąść wiedzę i informacje związane z zabezpieczeniem mienia, obszarów chronionych, obiektów i urządzeń ważnych dla obronności, interesu gospodarczego i bezpieczeństwa publicznego. KSP uznał, że zarzuty jakie przedstawione zostały skarżącemu, a które znalazły finał w skierowaniu do Sądu aktów oskarżenia, stanowią powód, dla którego organ opiniujący utracił zaufanie do skarżącego, że będzie wykonywał zawód kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej zgodnie z prawem. WSA wyrokiem z 19 maja 2015 r. oddalił skargę na postanowienie KSP. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie osób – Komendant Wojewódzki Policji odmawia wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony w przypadku, gdy osoba nie spełnia warunków określonych w art. 26 ust. 3 pkt 1 i 4-6, w art. 30 albo art.38b. Jednym z nich jest posiadanie nienagannej opinii wydanej przez komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania strony. KSP wystąpił do Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...], z wnioskiem o sporządzenie stosownej opinii o skarżącym. Z akt sprawy wynikało, że wobec skarżącego toczyły się postępowania karne przed SR w Ł. ([...]) i SR L. ([...]), które nie zakończyły się wówczas wydaniem prawomocnych wyroków. W związku z tym Sąd uznał, że organy miały podstawy, aby – kierując się interesem społecznym – wskazać, iż rodzaj i okoliczności zarzucanych skarżącemu czynów zabronionych, o popełnienie których został on oskarżony, świadczy o tym, iż nie daje on należytej rękojmi do uzyskania wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Zdaniem Sądu nie jest w tej sytuacji konieczne badanie, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy Policji, zasadności zarzutów stawianych stronie przez organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości w ramach prowadzonego postępowania karnego. Nie można w tej sytuacji mówić również o naruszeniu konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, co potwierdził także w swym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny (v. wyrok TK z 17 grudnia 2003 r., SK 15/02). Sąd stwierdził, że organy prawidłowo odniosły się do charakteru i specyfiki unormowania działalności polegającej na ochronie osób i mienia. W świetle ustawy o ochronie osób i mienia pracownikowi ochrony w wykonywaniu zadań ochrony przysługuje szereg praw, w tym m.in. prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, stosowanie środków przymusu bezpośredniego, a nawet użycie broni palnej. Ochronie mogą też podlegać obiekty ważne dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa. Z tego punktu widzenia nie budzi wątpliwości wymaganie dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu, nie tylko w postaci posiadania odpowiednich kwalifikacji, weryfikacji ich zdolności do pracy na podstawie badań lekarskich i psychologicznych, ale przede wszystkim niekaralności za przestępstwa umyślne. Z uwagi na specyfikę wykonywanej funkcji, wiążącej się z dużym ryzykiem oraz konieczność zagwarantowania zaufania publicznego, zawód pracownika ochrony powinien odznaczać się szczególną przejrzystością, a osoby go wykonujące winne być transparentne i uczciwe. Zarówno pracownicy ochrony, jak i przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania swej pracy i działalności. Celem wprowadzenia tych wymagań nie jest napiętnowanie konkretnych osób, lecz stworzenie gwarancji prawidłowego prowadzenia działalności z zakresu ochrony osób i mienia, zgodnie z interesem publicznym. W ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały powołane przepisy ustawy o ochronie osób i mienia, gdyż za wydaniem negatywnej opinii o skarżącym, jako osobie starającej się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, przemawiał interes społeczny. Nie zmieniają tej oceny przywołane przez skarżącego okoliczności mające rzekomo świadczyć o jego niewinności i błędach popełnionych przez organy w prowadzonych postępowaniach karnych, gdyż w sprawie istotne jest przede wszystkim to, że z akt postępowania wyraźnie wynikało, iż wówczas, tj. na dzień wydawania spornych rozstrzygnięć organów, przeciwko skarżącemu toczyły się przed sądami sprawy karne o popełnienie opisanych przez organy przestępstw. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego dotyczącego rzekomego naruszenia przez organy Policji konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, Sąd wskazał, że kwestia ta była już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w cytowanym wyroku z 17 grudnia 2003 r. W ocenie Trybunału, zarówno pracownicy ochrony, jak i przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania swej pracy i działalności. Nie budzi zatem zastrzeżeń konstytucyjnych ustanowienie w ustawie o ochronie wymogów niekaralności: 1) skazanie prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne uniemożliwia uzyskanie licencji pracownika ochrony, a więc wykonywanie pracy i prowadzenie działalności w tej dziedzinie; 2) wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu czasowo zawiesza możliwość wykonywania pracy. Celem wprowadzenia tych wymagań nie jest napiętnowanie konkretnych osób, lecz stworzenie gwarancji prawidłowego prowadzenia działalności z zakresu ochrony osób i mienia, zgodnie z interesem publicznym. Sąd dodał, że nie zmienia negatywnej oceny skarżącego przywołany na rozprawie fakt uniewinnienia skarżącego przez SR w Ł. (v. złożona kopia nieprawomocnego wyroku SR w Ł. z 4 marca 2015 r., akt [...]), gdyż z akt postępowania wyraźnie wynika, iż sprawa sądowa objęta sygn. akt [...], zainicjowana aktem oskarżenia skierowanym przeciwko skarżącemu, toczyła się w dniu wydania obu spornych postanowień wydanych w niniejszej sprawie przez organy Policji. W rezultacie, Sąd uznał, że przeprowadzona przez organy ocena materiału dowodowego została dokonana z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów i nienoszącą cech dowolności, a organy w pełni odniosły się do przedstawionych przez skarżącego argumentów i zarzutów, który dały mu możliwość ustosunkowania się do stanowiska organu. Postanowienia te spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – oddalił skargę. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 1 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie postanowień organów obu instancji, pomimo, że rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i tym samym uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ nie przekroczył zasad uznania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzucono, że przesłanka niekaralności, prowadzenia postępowania karnego nie może być wyłączną przyczyną negatywnej opinii wydanej na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem skargę można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie oraz wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja skargi kasacyjnej w zasadzie wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, które w tej sprawie nie zachodzą (art. 183 § 1 p.p.s.a.) oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania, czy też korygowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Mając powyższe na uwadze przypomnieć należy, że skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenia art. 1 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie postanowień organów obu instancji, pomimo, że rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i tym samym uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ nie przekroczył zasad uznania administracyjnego. Tak sformułowane zarzuty kasacyjne zawierają istotne wady konstrukcyjne. Po pierwsze, nie wskazano w nich jakiego to przepisu prawa materialnego, jakiej normy prawnej dotyczą wady przeprowadzonego postępowania, które spowodowały "przekroczenie zasad uznania administracyjnego", a więc niewłaściwego ich zastosowania. Można się jedynie domyślać, konfrontując petitum skargi kasacyjnej z jej uzasadnieniem, że skarżący kasacyjnie ma na myśli przepis art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie, zgodnie z którym – na listę kwalifikowalnych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (...) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji (...). Jednakże – jak wspomniano – skarżący kasacyjnie nie stawia Sądowi I instancji zarzutu błędnej wykładni tego przepisu czy też jego niewłaściwego zastosowania. Po drugie, skarżący kasacyjnie stawiając zarzut Sądowi I instancji przyjęcia stanu faktycznego sprawy, który został ustalony z naruszeniem przepisów: art. 7 (zasady prawdy obiektywnej), art. 9 (zasady informowania stron), art. 11 (zasady przekonywania), art. 77 § 1 (zasady oficjalności postępowania dowodowego i prawdy obiektywnej), art. 80 (oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego) i art. 107 § 3 (uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji) k.p.a., nie wskazuje jednak, jakie to okoliczności w sprawie zostały pominięte przez organy, następnie przez Sąd I instancji, a które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy bowiem w sposób ogólny, sformułować takich zarzutów, ponieważ w taki sposób przedstawione nie poddają się konfrontacji z przyjętym w sprawie stanem faktycznym. Przy czym skarżący kasacyjnie nie formułuje wobec uzasadnia zaskarżonego wyroku zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc nie zarzuca, że zaskarżony wyrok został niepoprawnie uzasadniony. Wskazać także należy, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 1 § 1 p.p.s.a., ponieważ w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma takiego przepisu. Artykuł 1 p.p.s.a. nie zawiera bowiem dalszych jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. Reasumując, w tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były poprawie uzasadnione, gdyż nie wykazały możliwego, istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Tym należało jej uznać za nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.