II GSK 301/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz, Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.), Kazimierz Jarząbek, Protokolant Anna Wróblewska, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 300/05 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 300/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 22 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia 6 września 2004 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku M. A. odmówił umorzenia należności składkowych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione przesłanki umorzenia należności składkowych. Brak było podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności w stosunku do skarżącej, a więc zaistnienia niezbędnych warunków z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), dalej: u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał, że sytuacja finansowa skarżącej nie jest łatwa, uznał jednak, że stopniowa spłata zadłużenia nie pociągnie za sobą zbyt ciężkich skutków dla skarżącej i jej rodziny. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 22 listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchylił decyzję z dnia 6 września 2004 r. "w zakresie kwoty składki na FP i FGŚ (...)". W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. M. A. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stawiając zarzut przekroczenia przez organ odwoławczy swoich uprawnień. Skarżąca wskazała również na naruszenie przez organ ponownie rozpatrujący sprawę przepisów prawa materialnego podając, że uzasadnienie orzeczenia jest dla niej niezrozumiałe i chaotyczne. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie należności z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. wniósł o oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz obciążenie kosztami postępowania według norm przepisanych . Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes tego Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. W ocenie Sądu I instancji z treści zaskarżonej decyzji wynika, że została ona wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Świadczy o tym wskazanie go jako organu orzekającego w nagłówku oraz zawarte w sentencji zwroty "uchylam (...) orzekając jednocześnie" oraz "utrzymuję w mocy decyzję". Sformułowanie sentencji decyzji wyraźnie różni się od decyzji organu I instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu, to jednak w sentencji stwierdzono, że to Zakład odmawia umorzenia należności z tytułu składek". Zdaniem Sądu I instancji brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach wydawanych w I instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. W opinii Sądu I instancji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana w II instancji. W związku z powyższym stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa przez błędną wykładnię przepisu art. 180 i art. 181 u.s.u.s. W opinii skarżącego przepisy k.p.a. w dziale III przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych w art. 181 stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają odrębne przepisy. Zdaniem skarżącego zgodnie z tym art. przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 u.s.u.s. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. na podstawie naruszenia przepisów postępowania tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego − wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafny należy uznać pogląd, zgodnie z którym z uregulowań ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) wynika reguła (mająca zastosowanie także w niniejszej sprawie), iż to Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługują – we wskazanym przez ustawodawcę zakresie – środki prawne właściwe organom administracji publicznej (art. 66 § 4) i w konsekwencji to Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń został uprawniony do wydawania decyzji (art. 83 ust. 1). Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca wyznaczył natomiast, co do zasady (art. 72), rolę jedynie organu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – będącego państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 66 ust. 1). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przy takim ujęciu reprezentuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie działa jednak we własnym imieniu. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów z gruntu za niedopuszczalne należało uznać takie postępowanie i podjęte w jego efekcie akty, które kreują Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako podmiot upoważniony do rozstrzygania. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nie powtarzając argumentacji Sądu I instancji wykazującej, iż w zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych został określony jako podmiot rozstrzygający, wypada dodać, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. do najważniejszych składników decyzji administracyjnej należy właśnie oznaczenie podmiotu rozstrzygającego i ono w istocie ma znaczenie dla oceny, czy decyzję wydał właściwy organ administracji publicznej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. W-wa 2000, str. 107. ) Biorąc pod uwagę przeprowadzane rozważania, za słuszny uznać też należy wniosek Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W przepisie tym jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.