II GSK 301/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 776/09 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 grudnia 2009 r, sygn. akt. I SA/Bd 776/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] sierpnia 2009 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lipca 2009 r. Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. W dniu [...] czerwca 2005 r. J. G. złożyła do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005. Do wniosku zostały załączone m.in.: oświadczenie producenta rolnego o uzyskiwanych dochodach, kopia części mapy ewidencyjnej gruntów i budynków, wypis z rejestru gruntów. W dniu [...] czerwca 2006 r. organ wydał decyzję o przyznaniu J. G. płatności na zalesianie gruntów rolnych w łącznej wysokości 16.752,80 zł. Decyzję doręczono stronie w dniu [...] czerwca 2006 r. i wskutek jej nie zaskarżenia stała się ona ostateczna. W dniu [...] listopada 2006 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w T. wniosek o przeprowadzenie kontroli oraz wznowienie postępowania w sprawie o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. W uzasadnieniu powołała się na podjęte prace geodezyjne w związku z błędnym określeniem przebiegu granicy działki nr 41, a tym samym samej powierzchni przedmiotowej działki. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. Kierownik BP w T. poinformował producenta, iż prośba o wznowienie postępowania nie może zostać uwzględniona, gdyż przyznano płatność na zalesianie gruntów rolnych zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku. J. G. w dniu [...] czerwca 2008 r. ponownie złożyła w BP w T. pismo z prośbą o wznowienie postępowania wskazując, iż dowody na których podstawie wydano decyzję okazały się błędne. Podniesiono, że obecnie powierzchnia całkowita działki nr 41 wynosi 5,2550 ha (4,6900 ha przeliczeniowych). Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Kierownik BP w T. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2006 r., wskazując, iż został przekroczony termin 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Sygn. akt II GSK 301/10 Od decyzji tej J. G. złożyła odwołanie, w którym podniosła, iż pierwszy swój wniosek o wznowienie postępowania złożyła do BP w T. w dniu [...] listopada 2006 r. jeszcze w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego sprostowania błędu geodezyjnego w sprawie wielkości gospodarstwa rolnego. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując by organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę wniosku J. G. o wznowienie postępowania przeprowadził wstępne postępowanie wyjaśniające w przedmiocie prośby zawartej w piśmie z dnia [...] listopada 2006 r., uznając jednocześnie pismo z dnia [...] czerwca 2008 r. jedynie jako ponowienie żądania i uzupełnienie pierwszego pisma. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w dniu [...] grudnia 2008 r. na wniosek strony zawiesił postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] listopada 2006 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Kierownik BP ARiMR w T. odmówił wznowienia postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] listopada 2006 r., uzasadniając rozstrzygnięcie faktem, iż strona nie przedstawiła zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji. Od powyższej decyzji strona nie wniosła odwołania. W dniu [...] grudnia 2008 r. strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu i wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. przywrócił termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2006 r. W dniu [...] stycznia 2009 r. strona skarżąca złożyła w BP w T. wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania oraz umorzenie postępowania w sprawie wniosku złożonego w dniu [...] czerwca 2008 r. Organ I instancji podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2006 r. Sygn. akt II GSK 301/10 W wyniku wznowionego postępowania na skutek złożonego przez stronę w dniu [...] grudnia 2008 r. wniosku o wznowienie postępowania (pismo z dnia [...] grudnia 2008 r.) Kierownik BP w T., decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych z dnia [...] czerwca 2006 r. Na skutek złożonego przez stronę odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...]grudnia 2008 r. został złożony w wyniku nieuprawnionego przywrócenia terminu przez organ I instancji. W ocenie organu, postępowanie, jakie toczyło się po przywróceniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z wniosku z dnia [...] grudnia 2008r. było bezprzedmiotowe. Jednocześnie Dyrektor K. – P. Oddziału Regionalnego w T. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wznowienia postępowania z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz decyzji o umorzeniu postępowania z dnia [...] stycznia 2009 r., a następnie w dniu [...] maja 2009 r. wydał decyzje o stwierdzeniu nieważności ww. rozstrzygnięć organu I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. odmówił stronie wznowienia postępowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż wniosek strony o wznowienie postępowania nie spełnia warunków określonych w art. 148 § 1 k.p.a. Zdaniem organu, o okolicznościach stanowiących, w ocenie wnioskujące, podstawę do wznowienia postępowania dowiedziała się ona w dniu [...] września 2006 r. (data odbioru decyzji Starosty Tucholskiego). Zatem wniosek o wznowienie postępowania powinien był być złożony do dnia [...] października 2006 r. Tymczasem strona wniosek o wznowienie postępowania złożyła w dniu [...] listopada 2006 r., a więc 53 dni po upływie terminu. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. G., Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż strona wnosząc o wznowienie postępowania nie wykazała, iż dotrzymała miesięcznemu terminowi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Podkreślono, iż organ I instancji zgodnie ze wskazaniami organu II instancji przeprowadził w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił, iż w czerwcu 2006 roku wnioskodawczyni Sygn. akt II GSK 301/10 powzięła informację o nieprawidłowościach w powierzchni działki nr 41, o których poinformowała zarówno BP w T. jak i Starostwo Powiatowe. W dniu [...] września 2006 r. wydana została decyzja o sprostowaniu błędu w części opisowej i kartograficznej ewidencji gruntów w zakresie działek nr 41 oraz 42/2, którą J. G. odebrała osobiście w dniu [...] września 2006 r. W ocenie organu, datę odbioru przedmiotowej decyzji należy uznać za początek biegu terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. To wówczas strona dowiedziała się o zmianach w ewidencji gruntów, które w jej ocenie stanowiły podstawę do wznowienia postępowania. W konsekwencji termin na złożenie przez stronę wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu [...] października 2006 r., zatem wniosek złożony w dniu [...] listopada 2006 r. został złożony z uchybieniem terminu. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu argumentacji, iż Biuro Powiatowe ARiMR zostało poinformowane przez Starostę T. pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. o toczącym się postępowaniu w sprawie sprostowania błędu dla działki nr 41 i pomimo tego nie zawiesiło z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności na zalesianie, organ odwoławczy wskazał, iż Kierownik BP w T. decyzję w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych wydał w dniu 9 czerwca 2006 r., a więc zanim do Biura Powiatowego wpłynęło ww. pismo Starosty T. W konsekwencji organ uznał za bezpodstawne twierdzenie odwołującej się o możliwości zawieszenia przez Kierownika BP w T. z urzędu postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności na zalesianie. Uchylając decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie było obarczone licznymi błędami. Sąd wskazał, że na podstawie art. 148 § 1 k.p.a. skarżącej odmówiono wznowienia postępowania z uwagi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z przekroczeniem terminu wynikającego z tego przepisu. Termin na złożenie wniosku mijał w dniu [...] października 2006 r. (licząc od dnia [...] września 2006 r., tj. otrzymania przez skarżącą decyzji Starosty T. w sprawie sprostowania błędu na mapie ewidencji gruntów), skarżąca natomiast wniosek złożyła w dniu [...] listopada 2006 r., czyli 53 dni po upływie terminu. Sąd I instancji przywołał treść art. 148 § 1 k.p.a., który stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Sąd podniósł, że w razie uchybienia powyższego terminu może być on przywrócony na ogólnych zasadach określonych w art. 58 k.p.a. Orzeka Sygn. akt II GSK301/10 o tym organ właściwy do wznowienia postępowania. Zgodnie z tym przepisem w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu jest niedopuszczalne (§ 3). W ocenie Sądu, organ I instancji błędnie uznał, że zawarta w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. prośba o wznowienie postępowania jest kolejnym wnioskiem o wznowienie postępowania. W istocie prośba ta jest ponowieniem pierwszego wniosku o wznowienie postępowania, który został złożony w dniu [...] listopada 2006 r. (uzupełniony pismem z dnia [...] czerwca 2008 r.). Sąd I instancji podniósł, że nie jest konieczne jednoczesne składanie prośby o przywrócenie terminu i dokonanie czynności, dla której określony był termin. Zdaniem Sądu, prośbę skarżącej o przywrócenie terminu należało odnieść do wniosku z dnia [...] listopada 2006 r. Tym samym postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. o przywróceniu terminu dotyczyło w istocie wniosku z dnia [...] listopada 2006 r., a nie wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] grudnia 2008 r. Postanowienie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, iż wobec przywrócenia terminu organ powinien merytorycznie rozpatrzeć wniosek skarżącej o wznowienie postępowania z dnia [...] listopada 2006 r. na podstawie przepisów zawartych w dziale II w rozdziale 12 k.p.a. We wniosku tym skarżąca wskazała na zaniżenie powierzchni działki nr 41. W ocenie Sądu, odmawiając wznowienia postępowania z powodu uchybienia miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organ naruszył art.148 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał również na naruszenie art. 8 k.p.a., który to przepis ustanawia dla organów administracyjnych obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Z zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Sąd uznał, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie odpowiadało tym standardom, szczególnie postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone przewlekle, cechowało się brakiem rzetelności i kompetencji. Sygn. akt II GSK 301/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien zwrócić uwagę na konieczność przestrzegania wymogów procedury administracyjnej oraz mieć na uwadze, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnych jego działań. Dyrektor K. – P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 148 § 1 w związku z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż odmawiając wznowienia postępowania z powodu uchybienia miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ naruszył art. 148 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż błędnie przyjął Sąd I instancji, że postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. o przywróceniu terminu nadal obowiązuje. Organ wskazał, iż postanowienie to dotyczyło wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] grudnia 2008 r., a nie jak przyjął Sąd I instancji wniosku z dnia [...] listopada 2006 r. Wraz z uchyleniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej i umorzeniem postępowania w pierwszej instancji dotyczącego, w ocenie organu, wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] grudnia 2008 r. (decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r.), bezprzedmiotowe stało się również postanowienie Kierownika BP w T. z dnia [...] stycznia 2009 r. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła również, że w chwili składania wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...]grudnia 2008 r., postępowanie o wznowienie z wniosku z dnia [...]czerwca 2008 r. zostało zawieszone postanowieniem Kierownika BP w T. z dnia [...] grudnia 2008 r. Postępowanie z wniosku z dnia [...] listopada 2006 r. zostało natomiast zakończone ostateczną decyzją Kierownika BP w T. z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wznowienia postępowania. Zdaniem organu, nieuprawnione było twierdzenie Sądu I instancji, iż wniosek o przywrócenie terminu z dnia [...] grudnia 2008 r. miał dotyczyć wniosku z dnia [...] listopada 2006 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem prawa materialnego w oparciu o błędną wykładnię art. 148 § 1 w związku z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż odmawiając wznowienia Sygn. akt II GSK 301/10 postępowania z powodu uchybienia miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ naruszył art. 148 § 1 k.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, iż wniosek J. G. o wznowienie postępowania w sprawie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005 z dnia [...] listopada 2006 r., złożony po upływie terminu określonego w art. 148 k.p.a., powinien zostać rozpatrzony merytorycznie, mimo braku postanowienia o przywróceniu uchybionego terminu. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, iż przepisy art. 148 § 1 i art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. są przepisami prawa procesowego, wobec czego zarzut naruszenia tych przepisów w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie może być uwzględniony. Z treści skargi kasacyjnej wynika jednak, iż Dyrektor K.-P. o Oddziału Regionalnego ARiMR w T. w istocie kwestionuje błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w obrocie prawnym pozostaje postanowienie przywracające termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] listopada 2006 r., co doprowadziło do uznania, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 148 § 1 k.p.a., a w konsekwencji do bezpodstawnego uchylenia wyżej wymienionych decyzji. Zgodnie z art. art. 148 § 1 k.p.a podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin określony w tym przepisie ma charakter prekluzyjny, w razie uchybienia może być więc przywrócony na ogólnych zasadach określonych w art. 58 k.p.a.. Orzeka o tym organ właściwy do wznowienia postępowania. Niezachowanie terminu lub jego nieprzywrócenie stanowi podstawę odmowy wznowienia postępowania. Przywróceniu terminu znosi, określoną art. 148 § 1 k.p.a., przeszkodę procesową do rozpoznania merytorcznie wniosku o wznowienie postępowania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku J. G. pismem z dnia [...] listopada 2006 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] czerwca 2008 r., wystąpiła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, w związku z niewłaściwym określeniem powierzchni działki nr 41. W decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającej uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] listopada 2006 r., który wpłynął do organu w dniu [...] listopada 2006 r., Sygn. akt II GSK 301/10 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. pouczył stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. J. G., stosując się do powyższego pouczenia, pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. wniosła o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej i wznowienie postępowania. Mając na uwadze powyższą sekwencję zdarzeń istniały podstawy do przyjęcia, tak jak to uczynił Sąd I instancji, iż organ błędnie uznał, że zawarta w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. prośba o wznowienie postępowania jest kolejnym wnioskiem o wznowienie postępowania. W istocie prośba ta jest ponowieniem pierwszego wniosku o wznowienie postępowania, połączona z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, a prośbę J. G. o przywrócenie terminu należy odnieść do tego właśnie ostatniego wniosku - z dnia [...] listopada 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. orzekł o przywróceniu terminu do złożenia wniosku w sprawie wznowienia postępowania. Postanowienie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, wobec czego organ powinien merytorycznie rozpatrzeć wniosek J. G. o wznowienie postępowania z [...] listopada 2006 r. W tych okolicznościach należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż organy odmawiając wznowienia postępowania z powodu uchybienia miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, naruszyły art. 148 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.