II GSK 302/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janusz Drachal sędziowie NSA Maria Jagielska (spr.) sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1421/16 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji oraz sprawdzania tachografów cyfrowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar o numerze [...] z dnia [...] października 2013 r. 3. zasądza od Prezesa Głównego Urzędu Miar na rzecz R. G. 1570 (tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1421/16 w całości oddalił skargę R. G. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar (dalej: Prezes GUM) z dnia [...] grudnia 2013 r. cofającą zezwolenie na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji oraz sprawdzania tachografów cyfrowych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes GUM, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 13 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.; dalej także jako: u.s.t.c.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2013 r., cofającą R. G. zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2006 r. na prowadzenie warsztatu w [...] w zakresie instalacji, w tym aktywacji, napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002 tachografów cyfrowych, w tym ich kalibracji. Prezes GUM wyjaśnił, że 15 września 2011 r. przy ulicy [...], tj. poza miejscem określonym w zezwoleniu, dokonano sprawdzenia tachografu cyfrowego w samochodzie ciężarowym [...] przy użyciu karty warsztatowej. Prezes GUM uznał, że posłużenie się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu stanowi rażące naruszenie warunków prowadzenia warsztatu, co skutkuje cofnięciem zezwolenia. Jak podkreślił organ, w bazie drogowej określonej w zezwoleniu i innej zalegalizowanej bazie drogowej można jedynie wyznaczyć współczynnik charakterystyczny "w", a pozostałe czynności powinny zostać wykonane w warunkach warsztatowych. Podkreślił także, że świadectwo wzorcowania i zaświadczenie wydane przez dyrektora Okręgowego Urzędu Miar dotyczące bazy drogowej (określające ogólnie przedmiot wzorcowania tej bazy) nie może być podstawą do wykonywania wszystkich czynności sprawdzania tachografów cyfrowych, zaś strona miała świadomość, że przeglądu okresowego tachografu mogła dokonać wyłącznie w miejscu świadczenia usług przy ulicy [...]. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 712/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, zaś poddany przez skarżącego kontroli kasacyjnej został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 6 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 2895/14; CBOSA), który przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA zwrócił uwagę na treść § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie wymagań niezbędnych do prowadzenia warsztatu w zakresie napraw, instalacji lub sprawdzania tachografów cyfrowych oraz zakresu i sposobu dokumentowania czynności przy wykonywaniu tych usług (Dz. U. Nr 73, poz. 511; dalej: rozporządzenie MG), zgodnie z którym baza drogowa wchodzi w skład stanowiska pomiarowego, a stanowisko pomiarowe jest wyposażeniem technicznym warsztatu (§ 4 ust. 1 i załącznik do rozporządzenia określający zakres wyposażenia technicznego warsztatu lp. 1.3). Sąd kasacyjny uznał, że WSA powinien był zająć stanowisko, czy baza drogowa jest miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu w rozumieniu art. 13 ust. 2 pkt 3 u.s.t.c. Jak wyjaśnił, sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia na prowadzenie warsztatu związana jest z posługiwaniem się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług, konieczna więc była ocena, czy powodem cofnięcia zezwolenia było posłużenie się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług, czy też posłużenie się kartą warsztatową w bazie drogowej do wykonania usług, które nie mogą być wykonywane w bazie drogowej. Ponownie rozpoznając sprawę, opisanym na występie wyrokiem WSA, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w całości oddalił skargę, uznając się związanym wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyżej wyroku. Sąd stwierdził, że z § 4 ust. 1 i 2 oraz punktu 1.3 załącznika do rozporządzenia MG z dnia 19 kwietnia 2006 r. wynika, iż baza drogowa jest elementem stanowiska pomiarowego i służy jedynie do wyznaczania współczynnika charakterystycznego pojazdów. Nie stanowi samodzielnego miejsca wykonywania czynności objętych zezwoleniem na prowadzenie warsztatu i nie może warsztatu zastępować. Takie rozumienie warsztatu, stanowiska pomiarowego i bazy drogowej jest zgodne, zdaniem Sądu, z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1360/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. dostosowującym po raz siódmy do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE z dnia 5 sierpnia 2002 r. L 207, s. 1; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 07, t. 6, s. 279) i rozporządzeniem Komisji (UE) z dnia 16 grudnia 2009 r. dostosowującym po raz dziesiąty do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE z dnia 22 grudnia 2009 r. L 339, s. 3). Przytaczając odpowiednie przepisy rozporządzeń Komisji Sąd podkreślił, że mówi się w nich o warsztacie, czyli miejscu określonym w zezwoleniu. Z tego względu Sąd uznał, że podejmowanie czynności objętych zezwoleniem na prowadzenie warsztatu, o którym mowa w powołanych przepisach unijnych i krajowych, ale poza miejscem warsztatu traktowane jest jako wyjątek. Z przepisów tych wynika, że dopuszcza się jedynie wyznaczenie współczynnika charakterystycznego pojazdów ("w") w bazie drogowej. Ten wyjątek nie wzbudził zastrzeżeń Sądu, z uwagi na zakres badań mających na celu sprawdzenie współczynnika "w". Dalej Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, że w bazie drogowej, z uwagi na to, że posiada świadectwo wzorcowania i aprobatę Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar, można przeprowadzać czynności w takim samym zakresie jak w warsztacie. Stanowiska tego nie podważają skutecznie zapisy świadectwa wzorcowania bazy drogowej z dnia [...] marca 2011 r., które nie może być interpretowane bez uwzględnienia ustawy o systemie tachografów cyfrowych, rozporządzenia MG oraz Procedury P-D-1 "Sprawdzanie tachografów cyfrowych" z dnia 3 sierpnia 2006 r. Sąd nie dopatrzył się sprzeczności zapisów tego świadectwa z przepisami prawa i powtórzył, że baza drogowa służy do wyznaczania współczynnika charakterystycznego pojazdu – jednego z elementów czynności sprawdzających działanie tachografów cyfrowych. Zdaniem Sądu, skarżący nie może z tego wywodzić, iż baza drogowa mogła służyć do przeprowadzenia szerszego zakresu czynności sprawdzających. Na mocy art. 11 ust. 1 pkt 8 u.s.t.c. prowadzący warsztat obowiązany jest używać kart warsztatowych w miejscu świadczenia usług i zgodnie z ich zakresem. Ten przepis wskazuje też, że miejscem świadczenia usług jest warsztat. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może oczekiwać wyłączenia swojej odpowiedzialności za naruszanie przepisów powszechnie obowiązujących, odwołując się do świadectwa wzorcowania, w którym zawarto szeroki, ale prawidłowy zapis, iż baza drogowa przeznaczona jest do sprawdzania tachografów. Z tych powodów za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. W konsekwencji WSA stwierdził, że przeprowadzenie z użyciem karty warsztatowej czynności sprawdzających w bazie drogowej przy ul. [...], a więc w innym, niż określone w zezwoleniu miejscu świadczenia usług oznaczało, że skarżący dopuścił się rażącego naruszenia warunków prowadzenia warsztatu i uzasadniało cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.s.t.c. Ponadto, zdaniem WSA, w sprawie nie znajdował zastosowania art. 13 ust. 3 u.s.t.c. dotyczący sytuacji, która w sprawie nie miała miejsca, a Prezes GUM nie naruszył również przepisów procesowych – art. 7, 77 k.p.a. czy art. 75 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. Skargą kasacyjną R. G. domagał się uchylenia wyroku w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania – art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. poprzez: 1) oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ administracji art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez uznanie działań skarżącego za rażące naruszenie przepisów ustawy, podczas gdy wcześniejsza wykładnia przepisów dokonana przez organ, dopuszczała dokonania czynności sprawdzenia tachografów cyfrowych w bazie drogowej, a wyrazem tej wykładni były wydawane przez organ zaświadczenia; 2) oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ administracji art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 75 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, w sytuacji gdy zmierzały one do wykazania technologicznej niemożności przerwania procesu sprawdzania tachografu cyfrowego w związku z przemieszczeniem się pojazdu z bazy drogowej do miejsca warsztatu głównego z uwagi na zapewnienie stałych warunków wzorcowania, wykazania że w zakresie sprawdzenia tachografu cyfrowego, elektroniczne urządzenia sprawdzające stanowią warsztat niezbędny do sprawdzenia tachografu cyfrowego; II. prawa materialnego: 1) poprzez wadliwą wykładnię art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że posłużono się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług, podczas gdy użycie karty warsztatowej w zatwierdzonej bazie drogowej jest uprawnione i niezbędne, a ponadto przewidziane zaakceptowaną przez organ administracji procedurą, oraz poprzez przyjęcie, że zatwierdzona baza drogowa nie jest miejscem świadczenia usług; 2) § 4 ust. 2 rozporządzenia MG z dnia 19 kwietnia 2006 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że baza drogowa służy jedynie wyznaczaniu czynnika "w", podczas gdy stanowi ona urządzenie diagnostyczne, na którym, z uwagi na sposób działania urządzeń diagnostycznych (będących faktycznie całym warsztatem do wykonania czynności sprawdzania tachografu), winno być przeprowadzone pełne sprawdzenie tachografu cyfrowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że organ dokonał pewnej wykładni prawa, dopuszczającej sprawdzanie tachografów na terenie bazy drogowej, co potwierdził dokumentem urzędowym. Skarżący, w dobrej wierze stosując się do tego ustalonego sposobu rozumienia prawa, nie może ponosić negatywnych konsekwencji zmiany wieloletniego, ustalonego, sposobu rozumienia prawa. W niniejszej sprawie nie pozwala to, w ocenie skarżącego kasacyjnie, na uznanie sprawdzenia tachografu w zalegalizowanej bazie drogowej (użycie karty warsztatowej) za rażące naruszenie warunków prowadzonej działalności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Prezes GUM, a za nim Sąd, dokonali błędnej wykładni § 4 ust. 2 rozporządzenia MG z dnia 19 kwietnia 2006 r. Prawidłowa wykładnia prawa powinna być osadzona w kontekście społecznym jego stosowania, w tym w kontekście technologicznym, który w związku z rozwojem techniki dynamicznie się zmienia. Używane przez skarżącego cyfrowe urządzenia diagnostyczne, dla swojej poprawności działania wymagają podłączenia do tachografu cyfrowego i dokonania ciągu nieprzerwanych czynności polegających na sprawdzeniu, w tym kalibracji tachografu. Przerwanie czynności technologicznych, przemieszczenie pojazdu i rozpoczęcie czynności sprawdzających w innym miejscu, pociąga za sobą nierzetelność czynności. Istotna jest niezmienność warunków podczas sprawdzania tachografu, a akcentowanie miejsca wykonania czynności stanowi echo analogowego etapu rozwoju technologii. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wykładnia art. 16 ust. 8 u.s.t.c. prezentowana przez Prezesa GUM prowadzi do tego, iż technik warsztatu może wyznaczyć współczynnik charakterystyczny "w" pojazdu na bazie drogowej, po czym winien – z niezaplombowanym i niezabezpieczonym – tachografem udać się do zakładu warsztatu i tam dokonać pozostałych czynności. Takie działanie jest niedopuszczalne, bowiem w wyniku przemieszczenia się pojazdu dojdzie do niekontrolowanych błędów pomiarowych. Proponowane przez organ postępowanie pozostaje w sprzeczności z technicznymi wymogami dokonywania kalibracji tachografów cyfrowych. Skarżący uznał, że poprawność jego interpretacji norm prawnych wywiedzionych z art. 16 ust. 8 u.s.t.c. potwierdza brzmienie art. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/15 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE z dnia 31 grudnia 1985 r. L 370, s. 8 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 07, t. 1, s. 227) oraz załącznik nr 1. Prezes GUM udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, wskazując, że argumentację skarżącego kasacyjnie odnośnie do niedostosowania prawa do postępu technologicznego można jedynie traktować w charakterze uwag de lege ferenda, podczas gdy organ rozstrzyga sprawę administracyjną wydając decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie postulowanym przez stronę postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji nie uwzględnił skargi i zgodził się z organem, że skarżący, dokonując czynności sprawdzających tachograf cyfrowy pojazdu i posługując się kartą warsztatową w bazie drogowej, zamiast w określonym w zezwoleniu warsztacie jako miejscu świadczenia usług, rażąco naruszył warunki prowadzenia warsztatu, co uzasadniało cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 4 u.s.t.c. w związku z art. 13 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Skarżący kasacyjnie, kwestionując pogląd Sądu I instancji i formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego, podniósł przede wszystkim, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, nie było podstaw do stwierdzenia wykonywania objętej zezwoleniem działalności w sposób rażąco naruszający prawo, a Sąd I instancji powinien był dokonać wykładni art. 13 ust. 2 pkt 3 z uwzględnieniem przyjętej art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, w którą wpisane są m.in. zasada proporcjonalności i bezpieczeństwa prawnego obywateli, czego nie uczynił. Powyższy zarzut został uzupełniony zarzutem naruszenia § 4 ust. 2 rozporządzenia MG, który to przepis błędnie wyłożony doprowadził Sąd do nieprawidłowego wniosku, że baza drogowa służy jedynie wyznaczaniu współczynnika charakterystycznego pojazdów. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż wywiedzione w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuty znajdują usprawiedliwienie w niespornym stanie faktycznym sprawy. Podstawę prawną cofnięcia zezwolenia na prowadzenie warsztatu stanowi art. 13 ust. 1 pkt 4 u.s.t.c. w związku z art. 13 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, a stosownie do ich treści Prezes GUM niezwłocznie wydaje decyzję o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie warsztatu, jeżeli podmiot prowadzący warsztat rażąco naruszył warunki prowadzenia warsztatu, przy czym rażącym naruszeniem tych warunków jest m.in. posługiwanie się kartą warsztatową niezgodnie z jej zakresem lub poza miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu (...), co zarzucono skarżącemu i co stanowiło podstawę cofnięcia mu zezwolenia. Sens językowy przywołanych norm wydaje się jasny i na pierwszy rzut oka niewymagający dalszych zabiegów interpretacyjnych, a wyraża się on obowiązkiem organu cofnięcia zezwolenia w przypadku stwierdzenia określonego przepisem zdarzenia identyfikowanego normatywnie jako rażące naruszenie warunków prowadzenia warsztatu. Jednak sprawowana przez sądy administracyjne kontrola wydawanych przez organy administracji publicznej decyzji nie może wszak poprzestawać na stwierdzeniu, że skoro spełniona jest hipoteza normy prawnej, to nieunikniony jest przewidziany ustawą skutek bez wdania się w szerszą ocenę legalności badanego rozstrzygnięcia na tle wszystkich stwierdzonych okoliczności danej sprawy. Idzie o to, że jasny gramatycznie kontekst normy prawnej, jak to ma miejsce w przypadku art. 13 ust. 1 pkt 4 u.s.t.c. w związku z ust. 2 pkt 3 tego aktu prawnego, może okazać się niewystarczający w konkretnych warunkach stwierdzonego stanu faktycznego, a prowadzone bezrefleksyjnie rozumowanie według zasady clara non sunt interpretanda da wynik, który będzie niezgodny z tzw. literą prawa lub będzie zaprzeczał celowi nakreślonemu przez interpretowaną ustawę, przyjęte nią akty wykonawcze oraz normy prawa europejskiego, do których dana ustawa się odwołuje czy które wdraża. Powyższa konstatacja nie jest szczególnie nowatorska, a na problemy jakie wiążą się z interpretacją normy prawnej za pomocą wykładni gramatycznej zwracano w doktrynie uwagę niejednokrotnie (np.: Z. Ziembiński [w:] Wronkowska, Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, str. 165, S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2005, str. 87 i J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, wyd. Difin 1999, str. 40-42 i 50-52). Najlepiej rzecz ilustruje pogląd wypowiedziany w związku z wykładnią, którą stosuje Trybunał Konstytucyjny, który jednak z powodzeniem adresować można do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych dokonujących w podejmowanych orzeczeniach wykładni przepisów o wiążącej dla tego sądu i organu administracji publicznej mocy. Zgodnie z owym poglądem "Interpretacja nie zatrzymuje się na wykładni językowej. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy ustalone jest znaczenie normy, poszukuje się potwierdzenia wyniku wykładni językowej przez użycie pozajęzykowych metod wykładni. Oznacza to, że nie tylko tekst przepisu jest decydujący. Bierze się pod wagę i cel regulacji", a także ogólne zasady, które sformułował Trybunał oraz ogólne reguły wywodzone z danego aktu prawa wspólnotowego (patrz: Andrzej Gomułowicz, Konstytucja a prowspólnotowa wykładnia prawa krajowego [w:] Ratio est anima legis, Księga jubileuszowa ku czci profesora Janusza Trzcińskiego, NSA, Warszawa 2007). Prawidłowo przeprowadzona wykładnia jest szczególnie istotna tam, gdzie wykładana norma określa sankcję administracyjną, jak to ma miejsce w przypadku przywołanych przepisów ustawy o systemie tachografów cyfrowych, stanowiących podstawę prawną cofnięcia zezwolenia na prowadzenie warsztatu ze względu na rażące naruszenie warunków prowadzenia warsztatu przez posłużenie się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usługi. Pamiętając, że gramatyczne znaczenie pojęć, którymi posłużono się w danej ustawie powinno być zawsze interpretowane z perspektywy treści całego aktu prawnego oraz powiązanego z tą ustawą aktu prawa unijnego, nie tracąc równocześnie z uwagi sankcyjnego charakteru art. 13 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 u.s.t.c., należy stwierdzić, iż ustawa o systemie tachografów cyfrowych wraz z wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi oraz przepisami wspólnotowymi m.in. cyt. wyżej rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3821/85 i rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1360/2002, wpisuje się w szeroko rozumiany system przepisów związanych z transportem drogowym, służących jego prawidłowemu i bezpiecznemu wykonywaniu oraz umożliwieniu kontroli przestrzegania tych unormowań. Jak zapisano w preambule rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, stosowanie urządzeń rejestrujących, mogących wskazywać okresy aktywności określone w rozporządzeniu (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, ma na celu zapewnienie skutecznej kontroli stosowania tego prawodawstwa (tiret drugie). Za konieczne uznano ponadto przyjęcie przepisów dotyczących konstrukcji i instalacji urządzeń rejestrujących, a także określenie jednolitych wymagań dotyczących okresowych kontroli i badań, którym urządzenia mają podlegać po zainstalowaniu dla zapewnienia prawidłowego i niezawodnego ich działania (tiret czternaste). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości wniosek, że cała regulacja dotycząca tachografów cyfrowych i działalności podmiotów, zapewniających – najogólniej rzecz ujmując – obsługę tych urządzeń, służy ogólnemu celowi bezpieczeństwa w transporcie drogowym i skutecznego wykonywania kontroli działalności z transportem związanej, który to cel należy mieć na uwadze przy dokonywaniu odkodowania treści poszczególnych przepisów aktów prawnych, o których tutaj mowa. Przechodząc już do tematyki ściśle związanej z podmiotami uprawnionymi do instalacji, kontroli tachografów, w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85, w ślad za przywołanymi wyżej motywami, w art. 12 ust. 1 – 5 określono, że wszelkie czynności związane z instalowaniem i naprawą, wprowadzaniem elektronicznych danych zabezpieczających, usuwaniem plomb tachografów może wykonywać jedynie uprawniony przez państwa członkowskie instalator lub warsztat. Czynności te wykonywane są przy użyciu warsztatowej karty do tachografów tzw. karty warsztatowej identyfikującej posiadacza karty i umożliwiającej testowanie, kalibrację i wczytywanie danych do urządzenia rejestrującego [zał. IB, pkt I lit. qq i lit. kk rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85]. Uprawnienie do wykonywania czynności, o których wyżej mowa, na gruncie prawa krajowego, znajduje podstawę w art. 6 ust. 1 i 2 u.s.t.c. i określone jest jako zezwolenie na prowadzenie warsztatu wydawane przez Prezesa GUM na czas nieokreślony. Co istotne, w zezwoleniu wskazuje się m.in. miejsce świadczenia usług. Zidentyfikowane w zezwoleniu miejsce świadczenia usług jest wynikiem aprobaty organu dla wskazanych, stosownie do art. 6 ust. 3 pkt 4 u.s.t.c. przez wnioskujący o zezwolenie podmiot, lokalu użytkowego i miejsc parkingowych przeznaczonych do czynności objętych zezwoleniem; jak wynika z art. 6 ust. 5 pkt 2 ustawy wnioskujący o zezwolenie musi wykazać, że posiada warunki warsztatowo-techniczne niezbędne do wykonywania instalacji lub czynności sprawdzających tachografy cyfrowe. Co wymaga podkreślenia, ani rozporządzenie wspólnotowe, ani ustawa o systemie tachografów cyfrowych nie definiują samego pojęcia warsztatu, nieco odmiennie je postrzegając – w art. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) jako uprawnione warsztaty – czynności związane z instalacją i naprawą tachografów wykonują uprawnione warsztaty lub instalatorzy, a w ustawie jako uprawnioną na określonych warunkach – m.in. warsztatowo-technicznych – działalność przedsiębiorcy lub innej jednostki. Sąd I instancji, formułując wymogi posługiwania się kartą warsztatową, identyfikuje miejsce wskazane w zezwoleniu z warsztatem, uznając, że tylko w warsztacie mogą być wykonywane czynności instalacji lub sprawdzenia tachografów cyfrowych. Natomiast poza warsztatem WSA pozostawia zgłoszone organowi, choć nieujawnione w zezwoleniu, stanowisko pomiarowe z bazą drogową, bo jak wywodzi, jest to miejsce przeznaczone wyłącznie do ustalania współczynnika charakterystycznego stanowiącego "element czynności mających na celu sprawdzenie tachografów cyfrowych pojazdu". Takie rozumowanie Sądu, oparte na treści § 4 ust. 2 rozporządzenia MG, budzi wątpliwości, bowiem pomija kontekst jaki wynika zarówno z ustawy jak i z całej normy § 4. Odnoszący się do stanowiska pomiarowego z możliwością sytuowania bazy drogowej, przepis należy czytać łącznie z ust. 1 § 4, zgodnie z którym zakres wyposażenia warsztatu określa załącznik do rozporządzenia. Mając z kolei na uwadze, że stosownie do art. 6 ust. 4 pkt 4 u.s.t.c. na warunki warsztatowo-techniczne składają się, jak już wyżej zaznaczono, lokal użytkowy i miejsca parkingowe wykorzystywane do czynności objętych zezwoleniem, stanowisko pomiarowe – zbliżone funkcjonalnie do miejsca parkingowego – jako niezbędny element czynności sprawdzających tachografy cyfrowe. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do nieakceptowalnego wniosku, że jedna z obligatoryjnych czynności sprawdzających jaką jest wyznaczenie współczynnika charakterystycznego pojazdu, mieszcząc się w czynnościach sprawdzających tachografy, nie podlegałaby rygorom, które ustawa określa jako warunki warsztatowo-techniczne ze wszystkimi tego konsekwencjami. Pamiętając, że dla wykonywania czynności sprawdzających tachografy cyfrowe niezbędne jest wykazanie się spełnieniem warunków warsztatowo-technicznych, można stwierdzić, iż rodzaj działalności narzuca konieczność wykonywania czynności sprawdzających w różnych miejscach. Tak się dzieje, gdy uprawniony podmiot wykorzystuje zgłoszone organowi, zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 4 ustawy, miejsca parkingowe lub przewidziane § 4 ust. 2 rozporządzenia MG, podlegające aprobacie właściwego organu, stanowisko pomiarowe do wyznaczania współczynnika charakterystycznego pojazdów, z bazą drogową, które ze względu na warunki jakie musi spełniać, często nie będzie sytuowane w miejscu siedziby podmiotu uprawnionego, czy miejscu gdzie znajduje się lokal i parking zgłoszonym jako miejsce wykonywania czynności objętych zezwoleniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zalegalizowana i zgłoszona udzielającemu zezwolenia organowi baza drogowa, o której mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia MG, niewątpliwie współtworzy warsztat, składając się na ogół warunków warsztatowo-technicznych umożliwiających wykonywanie działalności instalacji i sprawdzania tachografów co nakazuje art. 6 ust. 5 pkt 2 u.s.t.c. Dodać przy tym należy, że nie ma znaczenia, czy tego rodzaju miejsce świadczenia usług pomiarowych będzie określane, zgodnie z nomenklaturą rozporządzenia krajowego, jako stanowisko pomiarowe z bazą drogową czy, jak tego chce skarżący, jako narzędzie pracy warsztatowej, bowiem zawsze będzie ono sytuowane w określonym i odpowiadającym warunkom rozporządzenia MG miejscu. Wynika z tego wniosek, że stanowisko takie, jak każde miejsce świadczenia usług objętych zezwoleniem, powinno zostać uwidocznione w zezwoleniu, co zresztą odpowiada treści art. 7 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, który to przepis stanowi o miejscach świadczenia usług, a także z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy nakazującego wystąpienie o zmianę zezwolenia w razie zmiany liczby miejsc świadczenia usług. Skarżącemu zarzucono rażące naruszenie warunków prowadzenia warsztatu przez posłużenie się kartą warsztatową na stanowisku pomiarowym nieuwidocznionym w zezwoleniu. Niesporne jest, że skarżący w dniu [...] września 2011 r. dokonał pełnego sprawdzenia tachografu cyfrowego w pojeździe ciężarowym w zgłoszonej właściwemu organowi i posiadającej wydane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar świadectwo wzorcowania bazie drogowej przy ul. [...]. Nie jest też kwestionowane, że udzielone skarżącemu przez Prezesa GUM zezwolenie na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji w tym aktywacji, napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002 tachografów cyfrowych w tym ich kalibracji, nie wskazuje na taki adres działalności warsztatowej, lecz stwierdza, iż działalność ta prowadzona jest w [...]. Jednak opisany stan faktyczny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może usprawiedliwiać zastosowania sankcji z art. 13 ust. 1 pkt 4 u.s.t.c., bo sprzeciwia się temu funkcjonalna wykładnia tej normy oraz prokonstytucyjna wykładnia art. 13 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy. Przepis art. 13 ust. 1 u.s.t.c. obliczony jest na eliminowanie działań rażąco sprzeciwiających się celowi całej regulacji jakim jest, o czym była wyżej mowa, stworzenie warunków bezpiecznego, zgodnego z przepisami wykonywania transportu drogowego i służąca temu celowi faktyczna możliwość kontroli podmiotów wykonujących tak działalność transportową, jak też, niezbędną dla jej wykonywania, działalność polegającą na instalacji, naprawie i sprawdzaniu urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Obowiązek uwidocznienia w zezwoleniu miejsca świadczenia usług zapewnić ma uprawnionym organom skuteczne przeprowadzenie kontroli działalności, na którą udzieliły zezwolenia, co staje się niemożliwe w przypadku świadczenia objętych zezwoleniem usług w innym, niż zgłoszone organowi, miejscu. Za oczywiste więc należy przyjąć, że brak realnej możliwości kontroli stwarza potencjalne zagrożenie, że czynności te będą wykonywane w sposób zagrażający bezpieczeństwu drogowemu, bo będą albo wykonywane niezgodnie ze sztuką albo będą pozorowane. Przeciwdziałaniu takim zjawiskom niewątpliwie służy regulacja zawarta w art. 13 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 3 u.s.t.c., jednak stosowana bez względu na towarzyszące indywidualnej sprawie okoliczności, może nie tylko naruszać cel, dla którego została przyjęta, ale może zagrozić wywodzonym z art. 2 Konstytucji RP zasadzie sprawiedliwości społecznej i zasadzie proporcjonalności (ta druga znajduje swój pełny wyraz w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej) co stwierdza w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Surowość określonej art. 13 ust. 1 pkt 4 u.s.t.c. w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy sankcji wyraża się tym, że nie tylko pozbawia możliwości wykonywania dotychczas prowadzonej działalności, lecz skutecznie uniemożliwia, przez okres następnych 4 lat od dnia kiedy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna (art. 8 pkt 2 u.s.t.c.), ponowne uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.s.t.c. Warto też zauważyć, że przepis nie przewiduje możliwości "naprawienia" wytkniętego przez udzielający zezwolenia organ błędu prowadzenia warsztatu, co w przypadku nie do końca precyzyjnych przepisów i niekonsekwentnych działań organów administracji publicznej (brak definicji warsztatu, niezidentyfikowanie w ustawie przyjętego w akcie wykonawczym do niej stanowiska pomiarowego, wystawianie przez uprawniony organ dokumentu uprawniającego do wykonywania w bazie drogowej czynności sprawdzających tachografy) stawia pod znakiem zapytania wywiązanie się przez organy państwa z obowiązku działania – w tym stanowienia prawa – w zgodzie z zasadą lojalności wobec obywatela (zaufania obywatela do organów państwa) i co pozostaje w niezgodzie z zasadami tzw. odpowiedzialności obiektywnej wynikającymi z przepisów Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Skarżący niewątpliwie wykonał czynności sprawdzające z wykorzystaniem karty warsztatowej poza miejscem świadczenia usług określonych w zezwoleniu, jednakże uczynił to na zgłoszonym organowi i zalegalizowanym stanowisku pomiarowym, będąc dodatkowo przekonany, iż jak to zapisano w wystawionym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Szczecinie świadectwie wzorcowania, baza jest przeznaczona do sprawdzania tachografów pojazdów samochodowych. Trudno nie dostrzec racji skarżącego kasacyjnie, który uznał, że zgłoszona i posiadająca aprobatę metrologiczną baza drogowa jest, jego zdaniem, legalnym miejscem prowadzenia czynności sprawdzających, tym bardziej, że w odniesieniu do wyznaczania wskaźnika charakterystycznego pojazdów legalność tę przyznał sam organ. W tych szczególnych warunkach stanu faktycznego kontrolowanej sprawy m.in. pełnej wiedzy organu o posadowieniu stanowiska pomiarowego z bazą drogową, trudno przyjąć, aby cel regulacji, jakim jest m.in. zapewnienie kontroli, został zagrożony, a jeśli tak, to nałożona kara cofnięcia zezwolenia za posłużenie się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług, ze wszystkimi konsekwencjami, naruszałaby w sposób ewidentny obowiązek zachowania proporcji pomiędzy czynem, a karą. Rażące naruszenie warunków prowadzenia warsztatu, polegające na posługiwaniu się kartą warsztatową poza miejscem świadczenia usług o czym mowa w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.s.t.c., winno być oceniane przez pryzmat wszystkich, stwierdzonych okoliczności danej sprawy i w kontekście celu regulacji, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa transportu drogowego i kontroli działalności z tym związanej. W ocenie sądu kasacyjnego, zastosowanie w niespornych warunkach rozpatrywanej sprawy, niestwarzających zagrożenia dla wartości chronionych omawianą regulacją, sankcji cofnięcia zezwolenia naruszałoby zasadę proporcjonalności rozumianą jako "nakaz podejmowania środków adekwatnych do założonych celów" (K. Wójtowicz, Zasada proporcjonalności jako wyznacznik konstytucyjności norm [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pod red. nauk. Marka Zubika, Wydawnictwa Trybunał Konstytucyjny, Warszawa 2006). Sygnalizacyjnie można jeszcze zauważyć, że wszystkim omówionym okolicznościom sprawy towarzyszy, niekwestionowana w istocie przez organ, argumentacja skarżącego odwołująca się do specyfiki tachografów cyfrowych, które po pierwsze, dla czynności sprawdzających nie wymagają – w odróżnieniu od analogowych – demontażu, a po drugie, które po zbadaniu współczynnika charakterystycznego pojazdu, powinny być dalej sprawdzane w tych samych warunkach dla zachowania uzyskanych wskazań. Nie jest rzeczą sądu kasacyjnego oceniać prawdziwość twierdzenia skarżącego, że tylko tak wykonane czynności sprawdzające gwarantują zgodne ze sztuką sprawdzenie całego tachografu. Jednak postęp techniczny i technologiczny i wynikająca z tego konieczność dostosowania wymogów normatywnych jest rzeczą oczywistą, na co zwrócił uwagę prawodawca unijny, formułując nakaz dostosowania wymagań technicznych określonych w załączniku IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 do postępu technicznego [motyw (1) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. dostosowującego po raz siódmy do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym]. Fakt, że podniesione w tym zakresie przez skarżącego kasacyjnie uwagi zostały uznane w odpowiedzi na skargę kasacyjną za uwagi de lege ferenda, dodatkowo usprawiedliwia rozumowanie, iż w stwierdzonych warunkach stanu faktycznego sprawy skargę kasacyjną, wywiedzioną w oparciu o postawione zarzuty błędnej wykładni art. 13 ust. 2 pkt 3 u.s.t.c., należało uwzględnić. Stwierdzonym błędem obarczone były zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja ją poprzedzająca, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Z powyższych względów na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).