II GSK 3054/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 949/16 w sprawie ze skargi Gminy [A.] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej oddala skargę kasacyjną II GSK 3054/17 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę Gminy [A.], na decyzję Ministra Finansów (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów, dalej: MF), z dnia [...] lutego 2016 r., wydaną w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., MF zobowiązał Gminę [A.] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty, części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 29.062,34 zł. MF wskazał bowiem, iż w wyniku wykazania w systemie informacji oświatowej, błędnych danych o liczbie uczniów, według stanu na dzień 30 września 2010 r., przez [...], została zawyżona liczba uczniów przeliczeniowych, łącznie o 6,1612 uczniów. Gmina [A.] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznając bezzasadność tego wniosku MF decyzją z dnia [...] lutego 2016r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wskazał bowiem, że stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz.U. 2015 poz. 513 ze zm., dalej: ustawa o dochodach), Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej, dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. Nr 249, poz. 1659, dalej: rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2010r.). Algorytm przewidywał odrębne wagi P4 i P5, przy których mogli być uwzględniani jedynie uczniowie wykazywani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 r., którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm., dalej ustawa o systemie oświaty), tj. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane z uwagi na niepełnosprawności, o których mowa w opisie ww. wag, a w przypadku wagi P5 również dzieci i młodzież z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizującą obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, jeżeli posiadali orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno- wychowawczych. Organ podkreślił, że liczba uczniów (wychowanków) szkół i placówek uwzględniona przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej, dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Gminy [A.], została ustalona na podstawie danych uzyskanych z systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r. i na dzień 10 października 2010 r. Wskazał jednocześnie, że jedyną podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym, w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 r., a następnie uwzględnienia, przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego. Natomiast uczniowie posiadający orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego powinni zostać wykazani w systemie informacji oświatowej zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w tym orzeczeniu. Mając na uwadze brzmienie przepisu art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty, wskazującego na definicję niepełnosprawności sprzężonej, która została wprowadzona do systemu prawa oświatowego w dniu 22 kwietnia 2009 r. i obowiązywała w trakcie wprowadzania danych do systemu informacji oświatowej, na dzień 30 września 2010 r., uznał, że 1 uczeń [...] posiadający orzeczenie o potrzebnie kształcenia specjalnego nr [...], z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydane z uwagi na upośledzanie umysłowe w stopniu umiarkowanym, został niesłusznie przeliczony wagą P5, zamiast wagą P4, bowiem ww. orzeczenie nie kwalifikowało tego ucznia do kategorii uczniów z niepełnosprawnością sprzężoną. Uczeń ten dysponował także ważnym orzeczeniem o potrzebie indywidualnego nauczania nr [...], z dnia [...] listopada 2007r., wydanym z uwagi na stan zdrowia uniemożliwiający uczęszczanie do szkoły. Odwołując się do brzmienia art. 7 ust. 3 i art. 8 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej ( Dz.U. nr 49 poz. 463 ze zm., dalej: ustawa o systemie informacji), MF wskazał, że Dyrektor [...], posiadając na dzień 30 września 2010 r. orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym, niesłusznie wykazał ucznia w systemie informacji oświatowej w wadze P5, tj. bowiem nie wynikało to z posiadanego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Stosownie bowiem do przepisu art. 7 ust. 3 w/w ustawy jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane były do sprawdzania kompletności i poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych, z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego przez te podmioty, na podstawie odrębnych przepisów. W związku z powyższym jednostki samorządu terytorialnego obowiązane były niezwłocznie powiadomić o stwierdzonych nieprawidłowościach podmiot, który wprowadził te dane do bazy danych oświatowych W rozpatrywanej sprawie, za wykonanie tych obowiązków odpowiadał między innymi wójt (art. 7 ust. 6 pkt. 2). Powyższe spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 6,1612 uczniów. MF wskazał, że część oświatowa subwencji ogólnej bez uwzględnienia 6,1612 uczniów przeliczeniowych wynosiła 4.087.592,66 zł, zatem kwotę 29.062,34zł., stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą Gmina [A.] otrzymała na rok 2011, a kwotą ustaloną na podstawie skorygowanych danych, należało uznać za kwotę nienależną podlegającą zwrotowi do budżetu państwa. Po rozpoznaniu skargi złożonej przez Gminę [A.], Sąd I instancji wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r., oddalił skargę, oceniając, że w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, a w działaniach MF nie dopatrzył się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji. Sąd I instancji uznał, iż zarzut przedawnienia jest nie uzasadniony, bowiem decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, została wydana bez naruszenia art. 36 ust. 8 ustawy o dochodach. Bieg terminu przedawnienia rozpoczął bieg dnia 31 grudnia 2010 r., a koniec biegu tego terminu następował z dniem 31 grudnia 2015 r. Decyzja MF została wydana natomiast w dniu [...] grudnia 2015 roku, a doręczona w dniu 7 grudnia 2015 roku tj., przed upływem biegu przedawnienia. Wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach, Miniseta Edukacji Narodowej dokonał podziału, części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu zadań realizowanych przez te jednostki, według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2010 r.. Algorytm przewidywał m.in. odrębne wagi P4 i P5, przy których mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie wykazywani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzieci 30 września 2010 roku, którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno - pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W przypadku wagi P5 chodziło także o dzieci i młodzież z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizującą obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, o ile posiadali orzeczenia o potrzebie takich zajęć. W orzeczeniu, tym powinien być określony czas na jaki wydane ono zostało, a także rodzaj niepełnosprawności ucznia. Podkreślił, iż działania szkoły lub placówki w zakresie organizacji kształcenia specjalnego, mogą rozpocząć się dopiero po dostarczeniu przez rodzica (opiekuna prawnego) lub pełnoletniego ucznia, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Wykazanie zatem uczniów w odpowiedniej tabeli, w systemie informacji oświatowej, może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy na dzień sprawozdania, tj. 30 września, szkoła (placówka) posiada taki dokument. Sąd I instancji podkreślił, że Minister Edukacji Narodowej dysponując bazą danych systemu informacji oświatowej, zweryfikowaną przez jednostki samorządu terytorialnego, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2010 r. Wskazał, iż prawidłowo ustalono, że jeden uczeń [...] został wykazany w systemie informacji oświatowej, wg stanu na 30 września 2010 r., na podstawie dwóch orzeczeń, tj. orzeczenia nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz orzeczenia nr [...] o potrzebie indywidualnego nauczania z dnia [...] listopada 2007 r. W związku z tym, uczeń ten, przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 został przeliczony wagą P5 jako uczeń z niepełnosprawnością sprzężoną. Zwrócił uwagę, że orzeczenie o potrzebie indywidualnego nauczania, o którym mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z zapisami rozporządzenia z 12 lutego 2001 r., w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz.U. nr 13 poz. 114 z późn. zm.)., nie jest orzeczeniem wydanym z uwagi na rodzaj niepełnosprawności dziecka, w tym stopień upośledzenia umysłowego, niedostosowania społecznego lub wymagań stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Z tego też względu orzeczenie nr [...] o potrzebie indywidualnego nauczania z dnia [...] listopada 2007 r. nie mogło stanowić podstawy do wykazania ucznia, w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2010 r. jako posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Uczeń posiadający powyższe orzeczenie (nr [...]) nie powinien być więc przeliczony dodatkowymi wagami dla uczniów niepełnosprawnych. W ocenie Sądu I instancji, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego powinny być wydawane z uwagi na rodzaj niepełnosprawności dziecka, w tym stopień upośledzenia umysłowego, lub niedostosowanie społeczne, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, natomiast w przypadku niepełnosprawności sprzężonej należało wskazać współistniejące niepełnosprawności. Sąd podkreślił także, iż zgodnie z zapisami art. 3 pkt 18 ustawy. o systemie oświaty, przez niepełnosprawność sprzężoną należy rozumieć występowanie u dziecka niesłyszącego lub słabosłyszącego, niewidomego lub słabowidzącego, z niepełnosprawnością ruchową, z upośledzeniem umysłowym albo z autyzmem co najmniej jeszcze jednej niepełnosprawności. Przepisy powyższe weszły w życie 22 kwietnia 2009 roku. W chwili wydania orzeczenia nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz orzeczenia nr [...] o potrzebie indywidualnego nauczania z dnia [...] listopada 2007 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach, które również definiowały niepełnosprawność sprzężoną. Wskazał również, że definicja niepełnosprawności sprzężonej obowiązywała już w trakcie wprowadzania danych do systemu informacji oświatowej, nad dzień 30 września 2010 roku, a to ta data jest zdaniem sądu decydująca, nie zaś data wydania orzeczeń potwierdzających niepełnosprawności. Zdaniem Sądu I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez MF art. 37 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o dochodach, poprzez błędną wykładnię oraz przyjęcie, że art. 37 tejże ustawy stanowi samoistną podstawę do żądania zwrotu nienależnie otrzymanej subwencji, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania odpowiednich przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W ocenie Sądu I instancji przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach przesądził o tym, że MF, był zobligowany do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, gdy zachodzą ustawowe przesłanki, a więc otrzymania subwencji w kwocie wyższej od należnej. Od wyżej wskazanego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina [A.], zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca Gmina zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dz.U nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego to jest.: a) art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty w związku z treścią załącznika rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, że dany uczeń mógł być przeliczony wagą P5, tylko i wyłącznie wtedy, gdy posiadał co najmniej dwa orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane z uwagi na dwie niepełnosprawności, w sytuacji gdy treść wspomnianego załącznika oznacza wagę P5 jako właściwą m.in. dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia), natomiast art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowi o orzeczeniach dotyczących nie tylko potrzeby kształcenia specjalnego, ale również chociażby o potrzebie indywidualnego nauczania, nie można więc przyjąć, że waga P5 jest zastrzeżona tylko dla uczniów, wobec których wydano co najmniej dwa orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, b) art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, w związku z treścią załącznika do rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2010 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że okoliczność wystąpienia niepełnosprawności sprzężonej winna być wskazana w treści decyzji poradni psychologiczno – pedagogicznej, w sytuacji gdy żaden przepis nie wymagał, aby pojęcie niepełnosprawności sprzężonych musiała być zamieszczone w treści orzeczenia; c) art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty w związku z treścią załącznika do rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2010 r., poprzez błędną wykładnię pojęcia "niepełnosprawności sprzężonej", manifestującej się w przyjęciu, że niepełnosprawność ta występuje wyłącznie jeżeli takie pojęcie widnieje w treści orzeczenia poradni psychologiczno – pedagogicznej, nie zaś w sytuacji rzeczywistego zaistnienia dwóch niepełnosprawności stwierdzonych oddzielnymi orzeczeniami, które rozpatrywane łącznie powodowały wystąpienie niepełnosprawności sprzężonej. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 p.ps.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.) poprzez: a) pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności, że przeliczanie uczniów określonymi wagami następowało automatycznie w oparciu o wprowadzane do Systemu Informacji Oświatowej (SIO) informacje, natomiast Skarżąca nie miała żadnego wpływu ani kontroli nad użytym przez program algorytmem, b) nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie treści orzeczeń Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w O., skutkującą błędnym ustaleniem, że osoby, wobec których te orzeczenia wydano, nie były dotknięte niepełnosprawnością sprzężoną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zgadzając się w uzasadnieniu z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego przez Gminę [A.] wyroku, jedocześnie nie podzielając żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny. Zważywszy na oparcie zarzutów kasacyjnych na obu podstawach kasacyjnych, w pierwszej kolejności należało rozważyć zasadność zarzutu opartego o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis ten określa zakres działania sądów administracyjnych. Zarzut naruszenia powyższego przepisu, powiązany został z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu Gmina [A.] zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie powyższych przepisów, poprzez pominięcie okoliczności, że przeliczanie uczniów określonymi wagami następowało automatycznie w oparciu o informacje wprowadzane do Systemu Informacji Oświatowej (SIO) oraz tego, że uczeń, którego sporna część subwencji oświatowej dotyczy, posiadał dwa orzeczenia poradni psychologiczno- pedagogicznej, w tym jedno o potrzebie kształcenia specjalnego, obydwa zaś zaświadczenie były aktualne na rok 2011. Nadto, zarzuciła nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie treści orzeczeń Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w O., skutkującą błędnym ustaleniem, że osoby, wobec których te orzeczenia wydano, nie były dotknięte niepełnosprawnością sprzężoną. Wskazać więc należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia sądu administracyjnego wskazując, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania , gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2009 r. I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010 r. II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010 r. II OSK 1713/10). Należy również podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Natomiast aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnymi akta administracyjne (podatkowe). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. ( wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017r., II FSK 1986/15, LEX nr 2366697, wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017r., II FSK 340/16 LEX nr 2339560). Nie stanowi również naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. okoliczność, że sąd podzielił stanowisko organów w zakresie oceny przydatności dla dokonania ustaleń faktycznych części zgromadzonych dowodów i pominięcia tych dowodów, które strona uznaje za najistotniejsze ( wyrok NSA z dnia 25 lipca.2017r., II OSK 2937/15 LEX nr 2370299). Natomiast, Sąd I instancji, wbrew podniesionym zarzutom skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Wziął pod uwagę okoliczności podniesione w zarzutach, a także dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w części zważeniowej zaskarżonego orzeczenia, w której dokonał wykładni przepisów ustawy o dochodach, w zestawieniu z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami o systemie oświaty i ustawy o systemie informacji oświatowej wraz z rozporządzeniami wykonawczymi oraz ocenił prawidłowość zakwalifikowania zaświadczeń nr [...] i nr [...]. Podkreślić należy, iż w drodze powyższego zarzutu Gmina [A.] nie może podważać zaaprobowanej przez Sąd I instancji podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r. I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r. II FSK 358/12). Jak wynika z treści zarzutu, zmierza on do podważenia oceny zaskarżonego orzeczenia. Taki ewentualny skutek możliwy jest natomiast poprzez sformułowanie zarzutów naruszeniach przepisów postępowania, których, zdaniem Gminy [A.] dopuścił się organ, czego jednak nie uczyniła. Z tego też względu zarzuty powyższe okazały się nie uzasadnione. Oceniając natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego , zauważyć należy, że dotyczą wykładni i zastosowania art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty w powiązaniu z treścią załącznika do rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2010 r. Z tego też względu pozwala to na dokonanie oceny tych zarzutów w sposób kompleksowy. Zgodnie z art. 71b ust 1 ustawy o systemie oświaty, kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a tej ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Przepis art. 71b ust. 3 tej ustawy stanowi że, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt. 18 ustawy o systemie oświaty przez niepełnosprawności sprzężone należy rozumieć występowanie u dziecka niesłyszącego lub słabosłyszącego, niewidomego lub słabowidzącego, z niepełnosprawnością ruchową, z upośledzeniem umysłowym albo z autyzmem, co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 ustawy o systemie oświaty, Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r., w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych ( Dz.U.2008 Dz.U. Nr. 173 poz.1072, dalej: rozporządzenie z dnia 18 września 2008r.), w którym między innymi zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Zespoły orzekające mogły więc wskazać jako przyczynę uzasadniającą kształcenie specjalne niepełnosprawność sprzężoną lub dwie niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia. Rodzaje niepełnosprawności zostały wymienione również w § 2 ust. 1 pkt 1- 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie określenia warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U. nr 19, poz. 166). W pkt 9 tego przepisu wymieniono sprzężone niepełnosprawności. Wymienione w tym przepisie niepełnosprawności pokrywają się z niepełnosprawnościami wskazanymi w art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją uregulowań dotyczących kształcenia specjalnego są zapisy przyjęte w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2010r. Zgodnie z opisem wagi P5, przy tej wadze mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie, którzy posiadali orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych w szkołach podstawowych i gimnazjach, z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem, a nie uczniowie posiadający orzeczenie o potrzebie indywidualnego nauczania. Jak bowiem wynika z art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty zespoły orzekające działające przy publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych wydają orzeczenia m.in. dotyczące potrzeby kształcenia specjalnego, jak również dotyczącego indywidualnego nauczania. Jednakże, tylko orzeczenia dotyczące kształcenia specjalnego mogły określać rodzaj niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Natomiast dla niepełnosprawności sprzężonej nie wystarczające jest stwierdzenie jednego z zaburzeń to jest autyzmu, upośledzenia umysłowego w stopniu głębokim czy z zaburzeniami psychicznymi. Koniecznym jest bowiem istnienie orzeczenia, czy orzeczeń w którym stwierdzono współistnienie dwu lub więcej niepełnosprawności, z których każda wymaga odrębnej organizacji pracy i metod nauczania. W konsekwencji za prawidłowe należy uznać działanie organów, co zaakceptował Sąd I instancji, że w przypadku gdy występowała jedna niepełnosprawność i potrzeba indywidualnego nauczania, stwierdzone orzeczeniami, nie można było zastosować wagi P5. Zastosowanie tej wagi jest uprawnione tylko wówczas, gdy z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wynika jednoznacznie, że stwierdzono niepełnosprawność sprzężoną, albo że stwierdzono dwie lub więcej niepełnosprawności, wymienione w orzeczeniu niepełnosprawności. Zespoły orzecznicze mogły bowiem wskazać jako przyczynę uzasadniającą kształcenie specjalne niepełnosprawność sprzężoną lub dwie współistniejące niepełnosprawności (wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., II GSK 2375/11). Podstawą bowiem zaliczenia do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013r., II GSK 589/12, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013r., II GSK 2092/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., II GSK 2375/11). Żaden inny dowód – poza tym orzeczeniem – nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętego sporną w sprawie wagą, z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia zespołu orzekającego działającego w poradni psychologiczno-pedagogicznej nie było możliwe zaliczenie ucznia do wagi P5. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia występowania niepełnosprawności sprzężonej, czy ustalania występującego rodzaju niepełnosprawności na podstawie wydanego orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., II GSK 2375/11). Czym innym jest występowanie określonego rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia, a czym innym jest określenie potrzeby indywidualnego sposobu nauczania. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji orzeczenie o potrzebie indywidualnego nauczania, o którym mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z zapisami rozporządzenia z dnia 12 lutego 2001r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz.U. nr 13 poz. 114 z zm.), obowiązującego na dzień wydania tego orzeczenia, nie jest orzeczeniem wydanym z uwagi na rodzaj niepełnosprawności dziecka, w tym stopień upośledzenia umysłowego, lub niedostosowanie społeczne, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia niepełnosprawności sprzężonej w sytuacji gdy istnieją dwa orzeczenia objęte dyspozycją art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, w tym jedno o potrzebie indywidualnego nauczania, czy też w oparciu o stan faktyczny wskazujący na istnienie niepełnosprawności sprzężonej. Konsekwencją takiego postępowania było ujęcie, jako podstawy określenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, ucznia, który nie uzyskał właściwego orzeczenia zespołu orzekającego, co z kolei spowodowało wadliwe skalkulowanie przysługującej Gminie [A.] subwencji na 2011r. i zawyżenie jej wysokości. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.