II GSK 313/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie NSA Janusz Drachal (spr.) Edward Kirejczyk Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Sprawiedliwości oraz M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2153/05 w sprawie ze skargi Z. O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od M. J. oraz od Ministra Sprawiedliwości kwoty po 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Z. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 2153/05 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 sierpnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 19 kwietnia 2005 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 19 kwietnia 2005 r., działając na podstawie art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. Nr 133, poz. 882 ze zm.) w punkcie 1) powołał M. J.-S. na stanowisko komornika rewiru IV przy Sądzie Rejonowym w W. i w punkcie 2) odmówił powołania na to stanowisko (Z. O.), (A. S.), (G. K.), (P. R. F.), (G. O.), (J. P.) i (M. R. K). W wyniku rozpoznania wniosków P. R. F., G. O. i Z. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 30 sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany wydanej w sprawie decyzji, bowiem M. J.-S. legitymuje się bardzo dobrą oceną ze studiów i dobrą oceną z egzaminu komorniczego, w tym celującą z części pisemnej tego egzaminu, posiada kilkuletni staż pracy w kancelarii komorniczej - jako aplikant i asesor komorniczy, posiada bardzo wysoko ocenioną wiedzę prawniczą i wysoko ocenione doświadczenie zawodowe niezbędne do prawidłowego wykonywania funkcji komornika sądowego. Z dotychczasowej pracy posiada jak najlepsze opinie i daje najpełniejszą gwarancję prawidłowego wypełniania obowiązków funkcjonariusza publicznego, jakim jest komornik sądowy. Brak znajomości terenu i specyfiki egzekucji przedmiotowego rewiru ma - zdaniem organu - znaczenie drugorzędne. Sąd I instancji uznał, że skarga Z. O. na powyższą decyzję zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu, że w świetle przepisów art. 10 ust. 1 i art. 11 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, decyzja dotycząca powołania na stanowisko komornika sądowego należy do decyzji uznaniowych. Sąd I instancji podkreślił, że sądowa kontrola decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych, istotnych dla dokonania wyboru jednego z kandydatów. Organ ma obowiązek wnikliwie i logicznie uzasadnić decyzję uznaniową (art. 107 § 3 k.p.a.) oraz wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i rozpatrzyć go w świetle wszystkich przepisów prawa mogących mieć zastosowanie w sprawie (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Zdaniem Sądu, kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja uznaniowa została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ nie uzasadnił swojego wyboru, nie rozważył podnoszonych w sprawie argumentów, pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe. W sytuacji, gdy o jedno stanowisko komornika sądowego ubiega się kilku kandydatów spełniających warunki formalne, organ musi wskazać okoliczności uzasadniające dokonany wybór. Nie może on być dowolny, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd I instancji uznał za bezsporne, że organ nie jest związany opinią samorządu komorniczego, jednakże, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się zupełnie do argumentów przedstawionych przez skarżącego, w tym do pozytywnej opinii samorządu komorniczego, trzynastoletniego stażu pracy w kancelarii komornika sądowego (od 1998 roku w charakterze asesora), czy do uczestnictwa w seminariach szkoleniowych organizowanych przez samorząd komorniczy. Ponadto, organ nie porównał kwalifikacji kandydatów i nie wskazał, na czym polegał "optymalny interes społeczny i słuszny interes strony", który był uwzględniony przy powołaniu kandydata na stanowisko komornika sądowego. Zdaniem Sądu I instancji, organ naruszył również zasadę pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a., z której wynika wymóg praworządnego (art. 6 k.p.a.) i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Sąd powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przestrzeganie prawa w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, którzy są równi wobec prawa. W ocenie Sądu I instancji, powyższym zasadom nie odpowiada takie prowadzenie postępowania, w którym organy bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji organ ma przekonać stronę, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to podać jego przyczyny. Z uwagi na wskazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 19 kwietnia 2005 r. Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne - Ministra Sprawiedliwości oraz M. J. I. Minister Sprawiedliwości zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 i 11 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, polegającą na przyjęciu, że decyzje Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 kwietnia 2005 r. i z dnia 30 sierpnia 2005 r. w przedmiocie powołania komornika zostały wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że wydane w sprawie decyzje, zarówno co do formy, jak i treści zawierają wszystkie elementy określone w art. 107 k.p.a., a ich uzasadnienia zawierają wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, które zdecydowały o wyborze komornika. Organ nie naruszył zasady kontradyktoryjności i nie przekroczył swobodnej oceny dowodów. Zdaniem organu, uznanie administracyjne nie jest uznaniem swobodnym (dowolnym), lecz jest związane przez cel ustawy oraz zasady systemu prawa. Wybór kandydatów należy do wyłącznego imperium Ministra Sprawiedliwości i nie można utożsamiać go z pojęciem konkursu. Wnoszący skargę kasacyjną organ podniósł, że uzasadnienie wyboru wynika z treści wydanych w sprawie decyzji. Organ dokonał wszechstronnej analizy dowodów składanych w toku postępowania przez stronę przeciwną, mając na uwadze trzynastoletni okres pracy w kancelarii komornika, pozytywną opinię samorządu komorniczego oraz uczestnictwo w seminariach szkoleniowych. Minister Sprawiedliwości uznał, że M. J.-S. jest lepiej od strony przeciwnej przygotowana do wykonywania zawodu komornika. Otrzymała ona wyższą ocenę ze studiów i z egzaminu komorniczego oraz posiada kilkuletni staż pracy w kancelarii komorniczej, jako aplikant i asesor. Wprawdzie strona przeciwna posiada dobrą opinię samorządu komorniczego, lecz organ uznał, że dowód ten nie ma charakteru decydującego, skoro strona powołana ma lepsze przygotowanie teoretyczne. W konkluzji skarżący organ stwierdził, że niezasadnym jest przyjęcie przez Sąd I instancji, iż uznanie administracyjne miało charakter dowolności lub przypadkowości. Uznanie nie naruszyło zasad praworządności, ochrony interesu społecznego oraz interesu strony, wyrażonych w przepisach art. 7-11 k.p.a. Podniósł również, że zakres kognicji sądu administracyjnego przy dokonywaniu kontroli decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym ogranicza się do badania jej zgodności z prawem, a nie pod względem celowości, czego dokonał w niniejszej sprawie Sąd I instancji. II. M. J. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: • przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a., a poprzez to również art. 10 oraz art. 11 ust.1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. • przepisu art. 8 k.p.a. - przepisów postępowania, to jest: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. • art. 138 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a przez to naruszenie także art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo, lecz nie wykazał przy tym, aby naruszenie to w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy. Sąd zakwestionował wprawdzie niektóre działania organu administracji (zastosowanie art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a.), lecz rozważenia Sądu kontrolującego prawidłowość wydania decyzji uznaniowej nie mogą prowadzić do wniosku, że organ administracji mógłby wydać inne rozstrzygniecie. Wydane w sprawie decyzje spełniają wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Minister Sprawiedliwości, wbrew poglądowi zawartemu w wyroku, uzasadnił swój wybór, rozważył argumenty podnoszone przez stronę skarżącą trzynastoletniego stażu pracy w kancelarii komornika sądowego, pozytywnej opinii samorządu komorniczego, czy też uczestnictwa w seminariach szkoleniowych. Organ porównał kwalifikacje osoby powołanej do pozostałych kandydatów. Wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Minister Sprawiedliwości naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji przeprowadził polemikę z oceną dowodów zaprezentowaną w decyzjach i wnioskami, jakie organ wyprowadził na ich podstawie nie wskazując, jakich dowodów nie przeprowadzono. Sfera celowości, czy też słuszności zastosowania dowodów wykracza poza możliwość skontrolowania przez Sąd I instancji dokonanego przez organ wyboru. Przeprowadzenie postępowania przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 62 k.p.a. umożliwiło wyjaśnienie wszystkich istotnych dla wyniku postępowania okoliczności, zastosowanie jednolitych kryteriów przeprowadzanych ocen oraz udostępnienie stronom pełnej informacji o dokonanych przez organ ustaleniach i przyjętych preferencjach. Podniosła, że słuszny interes strony powołanej na stanowisko komornika sądowego pozostaje w kolizji z interesem innych stron, co jest normalnym skutkiem decyzji polegającej na dokonaniu wyboru spośród wielu kandydatów. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd administracyjny naruszył przepis art. 1 § 2 p.u.s.a., gdyż wykroczył poza zakres badania uznania administracyjnego, kierując się zasadą celowości (słuszności), a nie legalności. Gdy na podstawie art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji dokonywany jest wybór jednego kandydata spośród wielu, decydują kryteria wyłącznie słusznościowe, zatem wystarczające jest prawidłowe umotywowanie dokonanego wyboru. Minister Sprawiedliwości nie naruszył również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., bowiem odniósł się do argumentów stron wnioskujących o ponowne rozpoznanie sprawy. Ponadto, decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 kwietnia 2005r., składa się z dwóch rozstrzygnięć: powołującego M. J.-S. na stanowisko komornika sądowego rewiru IV przy Sądzie Rejonowym w W. i odmawiającego powołania pozostałym kandydatom, w tym Z. O. Sentencja zaskarżonego wyroku pozostawia - jej zdaniem - wątpliwość, co do zakresu orzeczenia, bowiem sformułowanie przedmiotu wyroku należałoby rozumieć, jako dotyczące tylko odmownej części decyzji. Podniosła, że decyzje odmowne z natury prawnej nie podlegają wykonaniu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie przedstawia wskazań, co do dalszego postępowania organu administracji. Decyzja powołująca wnoszącą skargę kasacyjną na stanowisko komornika w momencie wydania wyroku była już wykonana, a od dnia 21 października 2005 r. uzyskała ona prawo wykonywania czynności komornika sądowego i rozpoczęła prowadzenie kancelarii komorniczej. W odpowiedzi na skargi kasacyjne Z. O. wniósł o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdził, że podniesione w nich zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne wniesione przez Ministra Sprawiedliwości oraz M. J. nie zasługują na uwzględnienie. Przystępując do ich rozpoznania należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem zaskarżenia ściśle sformalizowanym i oprócz wymagań przepisanych dla pisma procesowego w postępowaniu sądowym, powinna zawierać - poza oznaczeniem zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części i wnioskiem o uchylenie lub zmianę orzeczenia - przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej sytuacja, w której postępowanie byłoby dotknięte kwalifikowaną wadą, powodującą jego nieważność, nie zachodzi, zaś skargi kasacyjne zarzucają zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, należy zauważyć, że ich skuteczność została uzależniona przez ustawodawcę od tego, czy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W opinii autora skargi kasacyjnej M. J., WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 138 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a przez to naruszenie także art. 153 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów, NSA stwierdza, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wychodząc niejako przed nawias dalszych wywodów wyjaśnić trzeba, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sentencja zaskarżonego wyroku wydanego w sprawie przez Sąd I instancji nie powinna budzić wątpliwości. Pomimo braku wyraźnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja zostaje uchylona w całości, to taki wniosek wynika w sposób oczywisty z braku określenia przez WSA, iż decyzja została uchylona w części. Autor skargi kasacyjnej niesłusznie upatruje przy tym prawnego znaczenia faktu, iż w sentencji decyzji z dnia 19 kwietnia 2005 r. wyodrębniono jednostki redakcyjne, to jest pkt 1 i 2, natomiast w utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia 30 sierpnia 2005 r. sentencja ma charakter opisowy, bez podziału na punkty. W żaden sposób okoliczność ta nie przekłada się także na kwestię wykonalności uchylonych decyzji. Z punktu drugiego sentencji wyroku WSA w Warszawie wynika bowiem, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Skoro uchylono te decyzje w całości, to znaczy, że również w całości wstrzymano ich wykonanie. Jako nieuzasadniony ocenić wypada zarzut braku szczegółowych wskazań co do dalszego postępowania organu, które Sąd – uchylając decyzje, będące przedmiotem zaskarżenia - powinien z mocy art. 153 p.p.s.a. zamieścić w uzasadnieniu wyroku. Wręcz przeciwnie, analiza uzasadnienia wyroku z 19.04.2006 r. pozwala stwierdzić, iż WSA w Warszawie podał wyraźnie powody uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i swoje stanowisko w tym zakresie dokładnie uzasadnił. Natomiast rolę wskazań co do dalszego postępowania, które będą wiązać organ spełnia zobowiązanie organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dania temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji. W szczególności Sąd zobowiązał organ do odniesienia się do argumentów przedstawionych przez skarżącego Z. O., w tym do przedstawionej przez niego pozytywnej opinii samorządu komorniczego, trzynastoletniego stażu pracy w kancelarii komorniczej - od 1998 r. w charakterze asesora. Jako nieporozumienie ocenić przy tym należy oczekiwanie, wedle którego to WSA w Warszawie miałby wskazywać w uzasadnieniu wyroku, który kandydat powinien był zostać powołany przez organ do pełnienia funkcji komornika. Nie taka jest bowiem rola sądu administracyjnego. Sąd ten nie może dokonywać merytorycznej oceny sprawy, a jedynie zbadać zgodność z prawem podjętych przez organ działań. W przypadku, gdy sąd uchyla wydaną decyzję, powinien wskazać na te okoliczności, które powinien organ wziąć pod uwagę, aby ponownie prowadzone postępowanie odpowiadało standardom i wymogom określonym w kpa. Sąd nie jest przy tym w stanie przewidzieć, do jakich wniosków doprowadzi organ dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy i jak wówczas organ oceni kandydatów na stanowisko komornika sądowego. Nie bez znaczenia jest i to, iż WSA w Warszawie nie stwierdził, że ustalenia i ich ocena dokonane przez Ministra są merytorycznie wadliwe, lecz uznał je za niewystarczające i tym samym naruszające prawo. Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. w przypadku gdy sprawa – wskutek uwzględnienia skargi – ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stwierdzić należy, że na gruncie rozpoznawanej sprawy wymogi te zostały zachowane, albowiem Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku wady prowadzonego postępowania, oraz te kwestie, które powinny dodatkowo zostać zbadane. Również zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, jako wydanych z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co miało mieć wpływ na wynik sprawy, nie może być uznany za zasadny. Nie budzi wątpliwości, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało stwierdzone, iż w rozpoznawanej sprawie miały miejsce uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że w uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości ograniczył się do stwierdzenia, iż właściwym kandydatem na stanowisko komornika sądowego rewiru IV przy Sądzie Rejonowym w W. jest M. J.-S., która ukończyła wyższe studia z wynikiem bardzo dobrym, a egzamin komorniczy z wynikiem dobrym. Posiada ona w opinii organu wysoko ocenioną wiedzę i przygotowanie praktyczne do wykonywania zawodu komornika sądowego, dając najpełniejszą gwarancję wykonywania powierzonej funkcji. Na tym tle, w opinii NSA, słusznie Sąd I instancji uznał, iż organ błędnie zaniechał wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przyczyn odmowy stronie skarżącej powołania na stanowisko komornika sądowego. Organ nie wskazał dlaczego uznał, iż interes społeczny był na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymagał powołania M. J.-S. na to stanowisko i ograniczenia tym samym uprawnień skarżącego oraz sześciu pozostałych wnioskodawców. Organ zobowiązany był w uzasadnieniu obu wydanych decyzji wyjaśnić, dlaczego przyjął, iż dotychczasowe zachowanie skarżącego, jego cechy osobowości, dotychczasowa praktyka zawodowa i stopień wykształcenia nie dają podstawy do powołania na omawiane stanowisko i jakie przesłanki uzasadniają wydanie negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia. Podkreślić wypada, iż z uzasadnienia obydwu decyzji powinno jasno wynikać, jakie jednolite dla wszystkich kandydatów kryteria oceny zostały ustalone, oraz dlaczego jedne osoby spełniały te kryteria w stopniu większym, aniżeli pozostałe. A wszystko to powinno być opisane w taki sposób, aby adresaci decyzji mogli się zapoznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Sąd I instancji uchylając – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wskazał ponadto na wady postępowania związane z pominięciem opinii samorządu komorniczego przedłożonej przez Z. O. Także w ocenie NSA ograniczenie się przez Ministra Sprawiedliwości w tym zakresie do stwierdzenia, iż w myśl art. 11 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji opinia taka nie ma charakteru wiążącego, w żaden sposób nie uzasadniało zaniechania jej merytorycznej oceny. Gdyby bowiem taki był zamysł ustawodawcy, to wówczas wspomniana możliwość działania organów samorządu zawodowego - jako zbyteczna - w ogóle nie zostałaby przewidziana w prawie. Czym innym jest bowiem możliwość wyrażenia opinii przez radę izby komorniczej (o której stanowi art. 11 ust. 3 ustawy) lub Krajową Radę Komorniczą (art. 11 ust. 5 ustawy) oraz ich niewiążący charakter, a czym innym konieczność dokonania przez organ powołujący merytorycznej oceny opinii, która została w toku postępowania przedstawiona. Konieczność takiego działania staje się widoczna wówczas, gdy weźmie się pod uwagę fakt, iż dana osoba po powołaniu na stanowisko komornika staje się członkiem korporacji. Zatem dokonana przez członków tejże korporacji ocena walorów merytorycznych poszczególnych kandydatów, jakkolwiek nie wiążąca Ministra, nie może być przez niego pozostawiona bez jakiejkolwiek weryfikacji. Mając to na uwadze NSA podziela pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie, iż Minister - mówiąc najogólniej - naruszył reguły postępowania administracyjnego, w myśl których uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest przy tym pogląd, iż niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny. Otóż poznanie motywów, jakimi kierował się organ daje stronie możliwość podjęcia polemiki, próby przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, swojej interpretacji faktów, jak i przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przez WSA w Warszawie prawa materialnego, tj. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 10 i 11 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych, należy zauważyć, iż na kanwie omawianej sprawy rysują się dwa istotne problemy. Pierwszy z nich związany jest ze sposobem interpretacji instytucji "uznania administracyjnego". Zarówno WSA w Warszawie, jak i autorzy skarg kasacyjnych słusznie oceniają, iż decyzje o powołaniu komornika mają charakter uznaniowy. Rozbieżność pojawia się natomiast co do oceny, jaki z tego faktu wynika zakres obowiązków dla organu i w jaki sposób ma on prowadzić postępowanie. Wskazać trzeba, iż uznanie administracyjne coraz częściej jest postrzegane jako zjawisko nieodłącznie związane z administracją, stanowiące przejaw jej natury, a to z uwagi na fakt, iż administracja nie poddaje się wyczerpującej regulacji prawnej (tak m.in. A. Habuda, Koncepcje administracji publicznej a problem uznania administracyjnego, Samorząd Terytorialny z 9 z 2000 r., poz. 52). Instytucja uznania ma kapitalne znaczenie zwłaszcza tam, gdzie organy administracji dokonują dystrybucji pewnej ilości dóbr prawem reglamentowanych, wybierając ich beneficjenta/ów. Dobrem tym może być – jak w niniejszej sprawie – stanowisko komornika, ale także przyznanie koncesji, środków z funduszy unijnych etc. Wspólną cechą tych sytuacji jest to, że dóbr reglamentowanych jest mniej, aniżeli chętnych do ich otrzymania. W literaturze przedmiotu i dotychczasowym orzecznictwie uznanie administracyjne definiowane jest jako przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór jednego spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć, które uważa on za najbardziej właściwe. Podkreślić trzeba jednak, iż - co przyjmuje się jako powszechnie obowiązujący standard – konieczne jest dostatecznie precyzyjne określenie granic uznania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że poprzez wprowadzenie art. 7 Konstytucji w polskim porządku prawnym, przyjęta została konstrukcja legalności działania administracji. Zakłada ona - jako zasadę - niedopuszczalność swobody administracji, która nie znajdowałaby podstawy w prawie i przekraczającej granice prawa (tak: A. Błaś, Miedzy swobodą i prawnym związaniem administracji publicznej, w: Administracja publiczna w państwie prawa, Wrocław 1999 r., s. 30 i n.). Dodać trzeba, iż jednoznaczne stanowisko w tej kwestii zajął Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który w sprawie Malone przeciwko Wielkiej Brytanii (wyrok z 2 sierpnia 1984 r., sprawa Nr 8691/79) stwierdził, iż "byłoby sprzeczne z zasadą rządów prawa, gdyby uprawnienie do rozstrzygania w ramach swobodnego uznania przyznane organom administracji wyrażało się w kategoriach władzy niczym nie skrępowanej". A zatem prawo dokonywania przez Ministra Sprawiedliwości wyboru osoby, którą powoła na komornika, które to prawo z instytucją swobodnego uznania nierozłącznie się wiąże, musi być realizowane zgodnie z zasadami państwa prawa, wyrażonymi przede wszystkim w Konstytucji oraz ogólnych zasadach postępowania administracyjnego. Nie można przy tym zapominać, że niezależnie od powyższych reguł, którym podlegają decyzje oparte na uznaniu administracyjnym, decyzje takie pozostają "decyzjami administracyjnymi", do wydania których zastosowanie mają ogólne reguły wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Drugi problem występujący w niniejszej sprawie, o którym już zresztą wspomniano, dotyczy zakresu stosowania uznania administracyjnego w sytuacji, gdy kandydatów do powołania na stanowisko komornika jest więcej, aniżeli miejsc do obsadzenia. Mówiąc obrazowo, w niniejszej sprawie organ dystrybuuje określone dobro reglamentowane (możliwość wykonywania zawodu komornika sądowego) pomiędzy podmioty, których jest więcej, aniżeli miejsc do obsadzenia. Przypomnieć zatem wypada, iż reglamentacja oznacza różnorodną sferę działalności administracji, której istotą jest ograniczanie w dziedzinie wykorzystywania składników procesu wytwarzania, świadczenia usług i obrotu towarowego, swobody działalności podmiotów gospodarujących, a to wszystko w imię szeroko pojętego interesu społeczno – ekonomicznego (por. J. Boć, Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2003 r., s. 362 i n.). Zdaniem NSA również na tym tle rysuje się konieczność zawężającej wykładni granic uznania administracyjnego, a przez to wyeliminowanie dowolności tego rodzaju rozstrzygnięć wydawanych przez organy. Zauważyć ponadto trzeba, że do postępowania w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości zastosował art. 62 k.p.a., czyli połączył do wspólnego rozpoznania kilka wniosków osób aplikujących do powołania na jedno wolne stanowisko komornika sądowego. W wyniku tak prowadzonego postępowania wydawana jest jedna decyzja rozstrzygająca połączone sprawy (tak też m.in. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do kpa, s. 393 i n., Kraków 2000). Pomijając w tym miejscu problem prawnego charakteru działań wszystkich uczestników postępowania, a mianowicie, czy ma to cechy współuczestnictwa procesowego (a jeśli tak to materialnego, czy też formalnego), zauważyć trzeba, iż uwzględnienie jednego z wniosków, czyli powołanie na stanowisko komornika sądowego jednej z zainteresowanych osób zawsze będzie powodowało odmowę powołania wobec pozostałych. Oznacza to, iż w sprawach, w których będzie więcej chętnych aniżeli miejsc do obsadzenia sądowa kontrola decyzji w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego będzie zawsze związana z jednoczesną kontrolą decyzji w sprawie odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego pozostałych zainteresowanych. Okoliczność ta przemawia za koniecznością przeprowadzenia łącznej sądowej kontroli obydwu decyzji z punktu widzenia przestrzegania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym m.in. wyrażonych w art. 6 i 7 k.p.a. Reasumując, pogląd prawny, który można znaleźć w skargach kasacyjnych Ministra Sprawiedliwości i M. J., prowadzący do uznania, iż sąd administracyjny może kontrolować jedynie decyzje o odmowie powołania na stanowisko komornika, zaś rozstrzygnięcie o powołaniu stanowi odrębną sprawę, nie zasługuje na uwzględnienie. Jego przyjęcie mogłoby bowiem prowadzić do nadużycia prawa i naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania. Nie trzeba dodawać, iż osoba wyłoniona w takich warunkach mogłaby w międzyczasie rozpocząć prowadzenie kancelarii komorniczej, wykonywać czynności zawodowe etc. Jak wynika przy tym z dokumentów znajdujących się w aktach w niniejszej sprawie z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia. A zatem nie tylko aspekt procesowy, ale przede wszystkim bezpieczeństwo obrotu prawnego, przemawiają za traktowaniem kwestii powołania i odmowy powołania na stanowisko komornika (w przypadku, gdy o jedno miejsce ubiega się więcej osób niż miejsc) jako jednej sprawy, podlegającej w całości ocenie sądu administracyjnego. W tym kontekście trudno też uznać, aby interes prawny wnioskodawców, którzy nie zostali powołani na stanowisko komornika nie pozwalał im na skarżenie decyzji w części dotyczącej powołania innego kandydata. Pogląd przeciwny prowadziłby bowiem do tego, iż konstytucyjnie gwarantowane prawo do sądu, przysługujące tym osobom, byłoby de facto iluzoryczne. Konieczność zapewnienia skuteczności sądowej ochrony kandydatów na komorników przemawia dodatkowo za koniecznością uzasadnienia przez organ, nie tylko dlaczego powołał on daną osobę, ale i z jakich względów (stosując te same kryteria) odmówił powołania pozostałym kandydatom. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesione przez M. J. oraz Ministra Sprawiedliwości skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt. 2 lit. a) w zw. z ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.).