II GSK 314/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędziowie Andrzej Kuba NSA Jan Kacprzak Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 185/06 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 185/06 oddalił skargę J. N. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 i nakładającą karę pieniężną w wysokości 16.915,79 zł. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że zaskarżona decyzja dotyczy odmowy pomocy finansowej w formie płatności bezpośrednich jednolitych i uzupełniających przyznawanych producentom rolnym z tytułu utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze i przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Sąd stwierdził, że wymieniona pomoc przyznawana jest w oparciu o przepisy prawa unijnego i wewnętrznego, w szczególności rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. U. UE L. 03.328.21 ze zm.), oraz rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. Przepisami krajowymi, mającymi zastosowanie w sprawie jest ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6, poz. 40). Formę procesową, w jakiej następuje udzielenie takiej pomocy określają przepisy tej ustawy, która w art. 3 stanowi, że płatności, na wniosek producenta rolnego przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy kierownik biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej Agencją. Tryb przeprowadzania kontroli w zakresie spełniania przez producentów rolnych warunków do przyznania płatności reguluje przepis art. 6 ust.1 powołanej ustawy, zgodnie z którym dyrektor oddziału regionalnego Agencji przeprowadza takie kontrole zgodnie z planem kontroli zatwierdzonym przez Prezesa Agencji, ustalonym zgodnie z zasadami typowania gospodarstw rolnych do kontroli określonymi w przepisach UE. Sposób przeprowadzania kontroli gospodarstw regulują przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2004, skarżący złożył w dniu 17 czerwca 2004 r. Tej samej treści wniosek wniósł także w dniu 30 czerwca 2004 r. Oba wnioski noszą ten sam numer sprawy oraz znak określający sprawy z zakresu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (00000867/04) i dotyczą płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (15125/04). We wniosku skarżący zadeklarował następujące działki o ogólnej powierzchni 47 ha 07 ha : 1) działka A sad o powierzchni 0,11 ha, 2) działka B łąka o powierzchni 0,11 ha, 3) działka C łąka o powierzchni 0,39 ha, 4) działka D łąka o powierzchni 0,38 ha, 5) działka E łąka o powierzchni 46,08 ha. W dniach 1-2 października 2004 r. przeprowadzono kontrolę wskazanych działek. Z protokołu czynności kontrolnych wynika, że typowanie działek rolnych J. N. nastąpiło metodą analizy ryzyka. Sąd podzielił ustalenia organów orzekających w sprawie, że kontrola w miejscu wykazała: odnośnie działek A i B wynik pozytywny, odnośnie działek C i D uprawę wierzby energetycznej, zaś co do działki E stwierdzono łąki o dobrej kulturze rolnej o powierzchni 3,99 ha, łąki zaniedbane o powierzchni 9,23 ha natomiast na pozostałej powierzchni działki tj. 32,86 ha nie zachowano dobrej kultury rolnej przez długoletnie nie użytkowanie, o czym świadczy jej zadrzewienie i zakrzaczenie. WSA podniósł, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600) utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska w przypadku łąk jest koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca. Zgodnie z § 4 powołanego rozporządzenia grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem: 1) drzew i krzewów: a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, c) niepływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną; 2) gruntów, na których prowadzone są plantacje wierzby (Salix sp.) wykorzystywanej do wyplatania. W ocenie Sądu I instancji kontrola w miejscu wykazała, że grunty objęte wnioskiem nie są użytkowane z zachowaniem zasad dobrej kultury i dlatego nie podzielił zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja narusza art. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Zdaniem Sądu, okoliczność, że okres wegetacji trwał w 2004 r. do 15 listopada nie ma w sprawie znaczenia, bowiem istotną jest okoliczność, że w dacie dokonywania kontroli grunty objęte wnioskiem nie były użytkowane, co potwierdziła sporządzona dokumentacja fotograficzna. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły niezachowania dobrej kultury rolnej na części działki E o powierzchni 9,23 ha, objęcia wnioskiem jako łąki części tej działki o powierzchni 32,86 ha nieużytkowanej rolniczo od co najmniej 10 lat oraz działek C i D, na których prowadzona była uprawa wierzby energetycznej. Sąd wskazał, że w przypadku korzystania z systemu Jednolitej Płatności Obszarowej stosownie do przepisu art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 48 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 (śmierć rolnika, długotrwała niezdolność rolnika do pracy, groźna klęska żywiołowa, zniszczenia budynków inwentarskich na skutek wypadku, epizootia atakująca część lub całość inwentarza), jeśli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdza się, że różnica między zadeklarowanym obszarem, a obszarem, dla którego zostały spełnione warunki ustanowione w regułach przyznawania pomocy jest większa niż 50%, rolnik jest wyłączony z przyznania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem. Ta kwota jest potrącana o płatności pomocowe, do których rolnik jest uprawniony w ramach wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono różnicę. W badanej sprawie różnica pomiędzy zadeklarowaną, a określoną podczas kontroli powierzchnią wyniosła 248,93 %. W przypadku płatności uzupełniających, zgodnie z art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419 /2001 z 11 grudnia 2001 r., jeżeli w odniesieniu do całości ustalonego obszaru objętego wnioskiem o pomoc w ramach systemów pomocy określonych w art. 1 ust. 1 lit. 1 rozporządzenia EWG nr 3508/92, jeżeli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a ustalonym przekracza 50% rolnik jest ponownie wykluczony od otrzymywania pomocy do kwoty, równej tej, która była przedmiotem odmowy. Kwota ta podlega odliczeniu od wszelkich wypłat pomocy w ramach jakichkolwiek systemów pomocy, określonych w art. 1 ust. 1 rozporządzenia EWG nr 3508/92, do których rolnik jest uprawniony w kontekście składanych przez niego wniosków w okresie trzech lat następujących po zakończeniu roku kalendarzowego, w którym dokonane zostały ustalenia. Kontrola wykazała, że różnica pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią a ustaloną wyniku kontroli wyniosła 252,29 %. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy ostatnio wymienionego rozporządzenia, bowiem w sprawie nie miała miejsca żadna z sytuacji nadzwyczajnych tam wymienionych. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. N. domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 1 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 65, poz. 600) - przez niewłaściwe zastosowanie. Skarżący podniósł, że WSA powołał się na § 1 pkt 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. stanowiący, że utrzymywaniem gruntów rolnych dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest "koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca - w przypadku łąk". Zdaniem skarżącego Sąd I instancji błędnie przyjął, iż miał on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż w dacie dokonywania kontroli gruntu powołany przepis miał odmienne brzmienie i nie wskazywał daty 31 lipca jako terminu końcowego koszenia okrywy roślinnej i jej usunięcia co najmniej raz w roku. W chwili przeprowadzania kontroli na miejscu, § 1 pkt 1 ust. 2 rozporządzenia stanowił, że utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów środowiska jest "koszenie trawy przynajmniej raz w roku w okresie wegetacyjnym". Kontrola gospodarstwa rolnego skarżącego miała miejsce w dniach 1-2 października 2004 r., a więc przed wprowadzeniem zmian w rozporządzeniu, co nastąpiło rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lutego 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 36, poz. 326). Powoływanie się przez WSA na nieistniejące jeszcze w chwili kontroli przepisy jest niewłaściwe, gdyż ani skarżący ani organ dokonujący kontroli nie znał ich treści. Obowiązujący wówczas § 1 pkt 1 ust. 2 jedynie w sposób ogólny wskazywał termin, w którym powinny być wykonane zakwestionowane przez organ kontrolujący prace. W roku 2004 okres wegetacji kończył się 15 listopada i do tego czasu grunty skarżącego spełniały kryteria użytkowania z zachowaniem zasad dobrej kultury, gdyż dokonał on niezbędnych prac warunkujących przyznanie płatności zgodnie ze złożonym wnioskiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy sprowadzało się zatem wyłącznie do oceny zasadności skargi kasacyjnej w zakreślonych przez nią granicach. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna powołała się tylko na podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i w jej ramach zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie § 1 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 65, poz. 600) - przez jego niewłaściwe zastosowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna jest niezasadna z następujących przyczyn. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. W art. 2 ust. 6 powołanej ustawy zawarte zostało upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. W wykonaniu tego upoważnienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.). Zgodnie z pierwotnym brzmieniem § 1 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska było, w przypadku łąk, koszenie trawy co najmniej raz w roku w okresie wegetacyjnym. Po zmianie rozporządzenia, która nastąpiła rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lutego 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 36, poz. 326) z dniem 16 marca 2005 r., utrzymywaniem łąk w dobrej kulturze rolnej jest koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca. W toku postępowania administracyjnego w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich doszło do zmiany stanu prawnego, która wiązała się z nieco innym określeniem minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Zmiana ta, a w szczególności eksponowana w skardze kasacyjnej dotycząca treści § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem zauważyć, że w rozporządzeniu z dnia 7 kwietnia 2004 r. określone zostały także dalsze minimalne wymagania utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Stosownie do § 4 rozporządzenia grunty rolne, o których mowa w § 1 nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem wymienionych w tym przepisie. Oznacza to, że grunty rolne porośnięte drzewami i krzewami nie mogą być uznawane za utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń wynika, iż znaczna część gruntów rolnych zadeklarowanych przez niego jako łąki była porośnięta drzewami i krzewami. Przeprowadzona kontrola wykazała znaczne rozbieżności między powierzchnią łąk utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, wskazanych we wniosku skarżącego a powierzchnią takich łąk istniejących w terenie. Taki wynik przeprowadzonej kontroli wykluczał możliwość uzyskania przez skarżącego płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Bez znaczenia przy tym jest to czy skarżący powinien był wykonać czynności określone w § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w terminie do dnia 31 lipca, czy też w okresie wegetacyjnym. Niezależnie bowiem kiedy by to nastąpiło, nie zmieniłoby to ustaleń wskazujących, że znaczna część gruntów w chwili składania przez skarżącego wniosku była od wielu lat zaniedbana rolniczo. Dodać należy, że na dwóch działkach wskazanych przez skarżącego jako łąki, stwierdzono uprawę wierzby energetycznej, która nie jest objęta płatnościami bezpośrednimi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że już w dacie składania wniosku, ubiegający się o płatności bezpośrednie producent rolny, powinien wskazywać tylko te grunty rolne, które spełniają warunki do przyznania tych płatności, to znaczy są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Należy przy tym mieć na uwadze, że utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze nie polega wyłącznie na podejmowaniu czynności wymienionych w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r., lecz także na spełnianiu innych warunków minimalnych wymienionych w tym rozporządzeniu. W związku z tym, że skarżący objął wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich grunty, które z powodu istniejącego od wielu lat zadrzewienia i zakrzaczenia nie stanowiły gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze, odmowę przyznania mu płatności bezpośrednich WSA trafnie ocenił jako zgodną z prawem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.