II GSK 3156/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant asystent sędziego Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. M. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 90/15 w sprawie ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. M. na rzecz Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r. oddalił skargę P. M. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: W dniu [...] maja 2012 r. P. M. – wspólnik spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w B., gmina B., powiat b.i (zwany dalej: skarżącym) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok. Pismem z [...] czerwca 2012 r. organ i instancji wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku, na które skarżący udzielił odpowiedzi [...] czerwca 2012 r. przedkładając korektę wniosku wraz z załącznikami graficznymi. W dniach [...] i [...] lipca 2012 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę krzyżową wniosku, a następnie w związku z wykrytymi w jej wyniku nieścisłościami, pismem z [...] lipca 2012 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień. Wezwanie to zostało ponowione [...] sierpnia 2012 r. W odpowiedzi na powyższe pismem z [...] sierpnia 2012 r. skarżący udzielił odpowiedzi wskazując, iż szczegółowych wyjaśnień udzieli po dokonaniu pomiarów deklarowanych działek. Następnie [...] sierpnia 2012 r. skarżący złożył wyjaśnienie oraz dokonał korekty wniosku. Pismem z [...] listopada 2012 r. organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień, na które skarżący udzielił odpowiedzi składając [...] listopada 2012 r. załącznik graficzny z zaznaczonym obszarem użytkowania działki nr 299/34. Kolejnym wezwaniem z [...] listopada 2012 r. Kierownik BP wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień, na które skarżący odpowiedział pismem z [...] listopada 2012 r. Następnie wezwanie do złożenia wyjaśnień organ wystosował do skarżącego [...] lutego 2013 r., zaś na powyższe skarżący udzielił odpowiedzi [...] i [...] marca 2012 r. Zawiadomieniem z [...] lutego 2013 r. Kierownik BP poinformował skarżącego, że decyzja w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok nie może być wydana w ustawowym terminie wskazując przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Termin załatwienia sprawy określił do [...] kwietnia 2013 r. W związku z kolejnym wezwaniem Kierownika z [...] marca 2013 r. skarżący udzielił odpowiedzi pismem z [...] kwietnia 2013 r. W dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący złożył w organie I instancji wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych podając jako adres siedziby: G. [...], [...] K., gmina N., powiat m. Zawiadomieniem z [...] maja 2013 r. Kierownik BP w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika [...] Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w D. (zwany dalej: Kierownik BP w D.). Natomiast Kierownik BP w D. zawiadomieniem z [...] czerwca 2013 r. poinformował skarżącego, że decyzja w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok nie może być wydana w ustawowym terminie. Jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie wskazał skomplikowany charakter sprawy i konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Termin załatwienia sprawy określił do [...] sierpnia 2013 r. Kolejnym zawiadomieniem z [...] sierpnia 2013 r. określił termin załatwienia sprawy do [...] października 2013 r. Pismem z [...] października 2013 r. Kierownik BP w D., po otrzymaniu pełnych akt sprawy dotyczącej przyznania przedmiotowej płatności, wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień na okoliczność prowadzenia działalności rolniczej na gruntach deklarowanych do płatności. Odpowiedzi na powyższe skarżący udzielił [...] października 2013 r. składając obszerną dokumentację. Zawiadomieniem z [...] grudnia 2013 r. Kierownik BP w D. poinformował skarżącego, że decyzja w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok nie może być wydana w ustawowym terminie. Jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie wskazał konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, termin załatwienia sprawy określił do [...] stycznia 2014 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. Kierownik BP w D., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż w sprawie toczy się postępowanie dotyczące prawidłowości nadania numeru o wpis do ewidencji producentów. Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na ww. postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sprawa zarejestrowana została pod sygn. akt I SA/Sz 738/14. W dniu [...] marca 2014 r. skarżący złożył do Kierownika BP w D. wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych podając jako adres siedziby: ul. K. [...],[...] B., powiat b. W związku z powyższym (zmianą siedziby spółki) zawiadomieniem z [...] czerwca 2014 r. Kierownik BP w D. przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika BP w B.. W piśmie przekazującym wskazał, że P. M. reprezentant spółki "[...]" złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie o zawieszeniu postępowania. W dniu [...] marca 2015 r. (data wpływu) skarżący wniósł do organu odwoławczego zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej płatności. Ww. zażalenie przekazane zostało do organu I instancji [...] maja 2015 r. (data wpływu). Rozpoznając ww. środek zaskarżenia organ odwoławczy postanowieniem z [...] maja 2015 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione. [...] czerwca 2015 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. oraz o wymierzenie grzywny organowi I instancji celem zdyscyplinowania Kierownika BP. W uzasadnieniu skargi podnosił, że sądowa kontrola prawidłowości postanowień o zawieszeniu postępowania jest irrelewantna dla istoty skargi, gdyż postępowania powinny być dawno podjęte wskutek prawomocnego zakończenia postępowania, które miało stanowić prejudykat dla przedmiotowego postępowania, bowiem [...] czerwca 2014 r. Kierownik BP w D. umorzył postępowania w sprawie numeru EP. Skarżący stanął na stanowisku, iż organ I instancji winien z urzędu podjąć zawieszone postępowanie nie doprowadzając do stanu przewlekłości. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżący sprecyzował skargę wskazując, iż Kierownik BP w B. prowadził przewlekle postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2012 r. od miesiąca sierpnia 2014 r. Wskazał jednocześnie, że Spółka "[...]" nie składała do organu I instancji w B. wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w związku z wydaną decyzją o umorzeniu postępowania w zakresie anulowania numeru producenta. Przyznał, że Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę spółki na postanowienie o zawieszeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP wniósł o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji uznał, że w sprawie został spełniony określony w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunek dopuszczalności skargi bowiem skarżący złożył zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał określone w przepisach k.p.a. zasady postępowania administracyjnego w tym wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania, a także określone w art.35 k.p.a. terminy załatwienia spraw. Odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa Sąd I instancji wskazał na przyjęte znaczenie pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania", wskazał, że przez pojęcie to należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Sąd I instancji wskazał, że skarżący wnioskiem z [...] maja 2012 r. zwrócił się do Kierownika BP w B. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok. WSA przypomniał, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem). Sąd I instancji powołał § 21 ust. 3 rozporządzenia zgodnie, z którym o każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Płatność rolnośrodowiskową wypłaca się w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (§ 21 ust. 4 rozporządzenia). W ocenie WSA, przyjąć zatem należy, że terminem załatwienia sprawy z wniosku skarżącego złożonego [...] maja 2012 r. powinien być najpóźniej dzień 30 czerwca 2013 r. Zdaniem Sądu I instancji, istotną na gruncie przedmiotowej sprawy jest okoliczność, iż wniosek skarżącego wobec zmiany siedziby spółki, a tym samym zmiany właściwości organu, został na podstawie zawiadomienia z [...] maja 2013 r. przekazany wraz z aktami sprawy do Kierownika BP ARiMR w D.. Organ ten prowadził postępowanie w sprawie i wydał [...] stycznia 2014 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z urzędu. Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na powyższe postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sprawa zarejestrowana została pod sygn. akt I SA/Sz 738/14, a wyrokiem z 22 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o oddaleniu skargi. O okoliczności zawieszenia postępowania przez Kierownika BP ARiMR w D., organ I instancji w B. został zawiadomiony w piśmie przekazującym akta sprawy (zawiadomienie z [...] czerwca 2014 r.) w związku z kolejną zmianą siedziby spółki. P. M. jako wspólnik spółki cywilnej [...] w dniu [...] marca 2015 r. (data wpływu do organu) złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., przy czym do dnia złożenia zażalenia czy wyrokowania Sądu nie zawiadomił Kierownika BP w B. o wydaniu decyzji umarzającej postępowanie w zakresie anulowania numeru producenta. Zdaniem Sądu I instancji, wobec zawieszenia postępowania nie można Kierownikowi BP postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie się wykluczającymi instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego o czym stanowi art. 103 k.p.a., a tym samym eliminuje możliwość powstania bezczynności czy też przewlekłości związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Sąd I instancji wskazał, że w dacie złożenia przedmiotowej skargi, tj. [...] czerwca 2015 r. (data prezentaty), organ I instancji posiadał wiedzę, że postępowanie było zawieszone. Skoro zatem w dacie wyrokowania przez sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu, postępowanie administracyjne w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok było zawieszone, to w ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do przyjęcia, że organ prowadzi przewlekle postępowanie. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że mając na uwadze złożony i skomplikowany charakter sprawy nie należało oczekiwać natychmiastowego jej rozstrzygnięcia. Złożoność ta wynikała bowiem nie tylko z samego charakteru postępowania obejmującego wiele obszarów, ale również z innych czynności procesowych tj. zawieszenia toczącego się w sprawie postępowania, czy prowadzonego postępowania zażaleniowego. Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że w niniejszej sprawie należyte współdziałanie skarżącego z organem I instancji niewątpliwie przyczyniłoby się do szybszego podjęcia działań przez Kierownika BP w B.. To skarżąca spółka dwukrotnie zmieniała siedzibę, co niewątpliwie skutkowało dodatkowymi czynnościami, które zobowiązane były podjąć organy ARiMR. WSA wskazał ponadto, że w dacie przekazania akt Kierownik BP w B. nie prowadził żadnego postępowania w zakresie numeru producenta rolnego, a jedynie otrzymał akta z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2012 r. z informacją o zawieszeniu postępowania w zakresie przyznania płatności i okolicznościach złożenia skargi na postanowienie o zawieszeniu tego postępowania. W ocenie Sądu I instancji nie było także przeszkód prawnych do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przez samego skarżącego. Złożenie takiego wniosku do organu i poinformowanie organu o okolicznościach sprawy niewątpliwie usprawniłoby skoncentrowanie działań organu doprowadzając do rozpoznania wniosku, po podjęciu postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. M. wspólnik spółki cywilnej "[...]" zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uznanie skargi za zasadną, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz wymierzenie organowi grzywny, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obydwie instancje. Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucał naruszenie: 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe nie zastosowanie, tj. oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia sprawy; 2) art. 133 p.p.s.a. poprzez naruszenie obowiązku kontroli kompletności przesłanych akt administracyjnych sprawy i rozpoznanie sprawy pomimo braku kompletności akt administracyjnych przesłanych przez organ; 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z artykułami 133 p.p.s.a poprzez brak właściwej kontroli działania organu, ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd tychże wadliwie przedstawionych ustaleń przez organu za własne; 4) art. 149 §1, §1 a i § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowania i brak spostrzeżenia zasadności stawianych w skardze zarzutów i brak uznania skargi za zasadną przez Sąd w związku z naruszeniem przez organ art. 97 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego; 5) art. 97 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie pomimo obowiązku z urzędu. W uzasadnieniu skargi podnosił, że Sąd nie spostrzegł, że organ nie złożył w aktach dokumentów potwierdzających jego twierdzenia i nie skompletował również całości dokumentów przywołanych w skardze strony. Zdaniem skarżącego Sąd nie miał w ten sposób wiedzy, że organ winien był podjąć z urzędu zawieszone postępowania już w czerwcu roku 2014. Postępowanie Kierownika BP ARiMR w D. stanowiące prejudykat w odniesieniu do skarżonych postępowań zostały już w dniu [...] czerwca 2014 umorzone a z końcem miesiąca czerwca decyzja w sprawie stała się decyzja ostateczną – ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania i jednocześnie organ winien z urzędu wydać postanowienia o podjęciu zawieszonych postępowań. Obowiązkowi temu organ nie uczynił zadość. Spowodował tym samym brak prowadzenia postępowań, które powinien podjąć ze stanu zawieszenia. W tym aspekcie, w ocenie skarżącego organ dopuścił się ewidentnie bezczynności i spowodował nieuzasadnioną przewlekłość postępowań. Skarżący kasacyjnie wywodził też, że w żaden sposób braku obowiązku podjęcia postępowań z urzędu nie stanowi brak wniosku strony o podjęcie formalnie zawieszonych postępowań. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd błędnie skupił się na aspekcie kontroli przez WSA w Szczecinie postanowień o zawieszeniu wydawanych przez uprzednio właściwe organ ARiMR. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Ocena zarzutów - postawionych w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji -wymaga uwagi, że zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, iż zarzuty ujęte w punktach 1 i 4 skargi kasacyjnej obejmują naruszenie art. 149 p.p.s.a w brzmieniu nie mającym zastosowania w sprawie. Skarżący kasacyjnie powołał bowiem art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a i art. 149 §1, §1 a i § 2 p.p.s.a. Art.149 p.p.s.a w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie nie zawierał takich jednostek redakcyjnych. Zmiany tego artykułu wprowadzające powołane przez skarżącego jednostki redakcyjne dokonane zostały art. 1 pkt 40) ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2015.658). Zgodnie z art. 2 tej ustawy przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowania zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. zatem art.149 p.p.s.a. miał zastosowanie w brzmieniu dotychczasowym. Art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, stanowił, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania, a w konsekwencji zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie określonego aktu, może mieć miejsce wówczas gdy ustalenia co do przebiegu postępowania potwierdzą, że organ był bezczynny lub że postępowanie prowadził przewlekle. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określała i nie określa, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Ustawodawca nie wyjaśnił także jak należy rozumieć "bezczynność organu" oraz kiedy przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność organu miały miejsce z "rażącym naruszeniem prawa". W związku z tym rzeczą sądu administracyjnego jest ocena czy w konkretnej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie bezczynności lub czy zachodzą przesłanki do zakwalifikowania prowadzonego przez organ administracji postępowania, jako przewlekłego i czy ta ewentualna przewlekłość ma charakter "rażący". W literaturze podnosi się, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organy administracji publicznej prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwieniu sprawy, ponieważ wyznaczają sobie nowy termin jej załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorowane lub działają opieszale (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011, z. 6, s. 33). Podobne stanowisko zostało wyrażane także w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego OSP 2015, z. 12, poz. 116 oraz wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas gdy postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Innymi słowy, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Prawidłowość interpretacji art. 149 § 1 p.p.s.a. i zawartych w nim zwrotów "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" skargą kasacyjną kwestionowana nie jest. Wadliwe zastosowania/niezastosowania przez Sąd I instancji tego przepisu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wnoszący skargę kasacyjną wiąże zaś z naruszeniem przez organ art. 97 § 2 k.p.a., przez brak podjęcia przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. postępowania mimo prawomocnego zakończenia postępowania, które miało stanowić prejudykat dla przedmiotowego postępowania, bowiem [...] czerwca 2014 r. Kierownik BP w D. umorzył postępowania w sprawie numeru EP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane zarzuty nie podważają stanowiska Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Istotnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. nie podjął z urzędu postępowania mimo, że ustała przyczyna zawieszenia, jednak strona, która wiedziała o umorzeniu postępowania w sprawie numeru EP, również nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok zostało zawieszone przez Kierownik BP w D. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Stwierdzić zatem należy, że podjęcie postępowania jest możliwe gdy właściwy organ zna okoliczność powodującą ustanie przyczyny zawieszenia postępowania czy to z urzędu, czy z wniosku bądź informacji strony. Jednocześnie zgodnie z art. 99 k.p.a. organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Powołany przepis nakłada zatem na organ administracji obowiązek podejmowania niezbędnych działań w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania jedynie w przypadkach zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania z przyczyn określonych w art.97 § 1 pkt 1-3 k.p.a. oraz w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Przepis ten nie ma jednak zastosowania do postępowań zawieszonych z przyczyny określonej w art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji nie miał podstaw by stwierdzić przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na brak podjęcia postępowania – zasadność zawieszenia którego nota bene została potwierdzona prawomocnym wyrokiem Sądu - w sytuacji kiedy strona wiedziała o okoliczności powodującej ustąpienie przyczyny zawieszenia i nie poinformowała o niej organu, ani nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postepowania. W skardze kasacyjnej postawiono też zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.133 p.p.s.a. Art.133 p.p.s.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych (§ 1 – 3). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, którą z jednostek redakcyjnych tego przepisu narusza w jego ocenie zaskarżony wyrok. Z wyżej wspomnianej zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika natomiast obowiązek właściwego precyzowania zarzutów skargi. W wypadku jeśli przepis stanowiący podstawę kasacyjną składa się z kilku jednostek redakcyjnych autor skargi kasacyjnej – dla skutecznego postawienia zarzutu - jest obowiązany wskazać właściwą jednostkę (paragraf, ustęp). Niedopełnienie tego obowiązku – uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zarzutu opartego na tym przepisie. Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby zatem zarzucić, jeśli sąd nie dokonałby kontroli przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Z tej perspektywy zarzut naruszenia tego przepisu w niniejszej sprawie uznać zatem należy za niezasadny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a.