II GSK 317/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Sulimierski, Janusz Zajda, Protokolant Magdalena Rosik, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Z. Inspektorat w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 262/05 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r. o sygnaturze III SA/Wa 262/05 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 października 2004 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Stwierdził też, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości w sprawie ze skargi B. W. Zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymała w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 września 2004 r. Sąd przyjął, że w sprawie zachodzi wada kwalifikowana powodująca z mocy prawa nieważność decyzji. Chodzi o naruszenie przepisu dotyczącego właściwości określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie był organem uprawnionym do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach wydawanych przez właściwy Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako organ I instancji. Organem uprawnionym był Minister Polityki Społecznej jako organ nadrzędny wyższego stopnia. Wynika to z art. 66 ust. 2, 4, 83 ust. 2, 4, 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) w związku z art. 15, 17, 127 § 1 i 2 k.p.a. Powyższe oznaczało, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i dlatego stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. Inspektorat w T. zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił błędną wykładnię art. 66 ust. 2, 83 ust. 4, 123 – ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.). Naruszenie zaś przepisów procesowych w zakresie istotnym i mającym wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi o art. 5, 17, 127 § 3, 181 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W uzasadnieniu podał, że zaprezentowane stanowisko Sądu nie jest prawidłowe. Wynika to z odrębności przepisów. Chodzi o Kodeks postępowania administracyjnego, który w art. 181 dziale III stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają odrębne przepisy. Oznacza to, że jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1. Nigdy zatem i w żadnym przypadku – Kodeks postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Organ ten określają odrębne przepisy. Wynika to z art. 83a-83c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż Prezesowi nadano prawo działania z uprawnieniami organu nadzorczego. W sytuacji gdy Zakład realizuje zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego i pozostaje organem administracji publicznej, to Prezes jest jego kierownikiem i ma prawo weryfikować decyzje pierwszoinstancyjne w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Chodzi wówczas o art. 66, 73 ustawy w związku z art. 1 pkt 2, 5 § 2 pkt 3, 127 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznawana skarga kasacyjna jest identyczna z kilkunastu innymi, jakie zostały wniesione od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczących tego samego rodzaju spraw, w których mimo nieco odmiennie prezentowanych motywów Sąd odniósł się do tej samej w istocie problematyki prawnej. Jednorodne we wszystkich sprawach stany faktyczne oraz identyczna lub podobna argumentacja wykorzystana przez strony w postępowaniu administracyjnym i sądowym usprawiedliwiały posłużenie się w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zbliżoną do siebie lub taką samą argumentacją. Dotyczy ona głównie oceny wymogów formalnych skargi kasacyjnej i szeregu kwestii prawnych powstałych na tle kluczowego problemu jakim jest właściwość organu do rozpoznania środka odwoławczego. W myśl art. 183 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na obu podstawach przewidzianych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt l p.p.s.a.), a w szczególności art. 66, art. 68 - art. 71, art. 83, art. 84 ust. 4, art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 138, poz. 887 ze zm.). Ponadto drugi zarzut skargi kasacyjnej, który nie został prawidłowo sformułowany, dotyczył naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w szczególności przepisu art. 5 § 2 pkt 4, art. 17, art. 127 §3, art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ta nieprawidłowość polega na niewskazaniu przepisów prawnych, regulujących postępowanie przed sądem I instancji, naruszonych przez Sąd w tej sprawie. Jest bowiem oczywiste, że sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. l pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. l i 4 oraz art. 83 ust. l wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt l tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § l i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt l i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ l rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej - Dz.U. Nr 265, poz. 2643). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r. W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.