II GSK 3272/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P Sp. z o.o. w S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 14/15 w sprawie ze skargi P Sp. z o.o. w S na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [..] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P Sp. z o.o. w S na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach lub Sąd I instancji) oddalił skargę P Sp. z o.o. w S (dalej: spółka) na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach (dalej: Dyrektor) z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 14 września 2011 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w Katowicach przeprowadzili kontrolę w lokalu w S, w wyniku której ustalili, że skarżąca urządza tam gry na trzech automatach bez zezwolenia, gry mają charakter losowy, a wygrana jest pieniężna. Ponadto ustalono, że urządzenia nie posiadają poświadczeń rejestracji. Naczelnik Urzędu Celnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 36.000 zł z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Dyrektor utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. WSA w Gliwicach oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), dalej: u.g.h., mają charakter przepisów technicznych oraz czy możliwe jest oparcie na tych przepisach rozstrzygnięcia. Sąd I instancji stwierdził, że w tym celu, zgodnie ze wskazaniami wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. należy ustalić, czy przepisy u.g.h. wywarły istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż specyficznych produktów, jakimi są automaty do gier o niskich wygranych. O tym, że wpływ taki co do zasady istnieje Trybunał Sprawiedliwości przesądził, a zatem konieczna jest jedynie ocena, czy wpływ ten ma charakter istotny, czy nieistotny z punktu widzenia określonych wartości. WSA w Gliwicach stwierdził, że spoczywający na sądzie krajowym obowiązek zapewnienia pełnej efektywności przepisów dyrektywy nie skutkuje automatyzmem wnioskowania, że przepis techniczny, odnośnie którego zaniechano notyfikacji, nie może być stosowany, gdyż wykładnia przychylna prawu europejskiemu nie może prowadzić do naruszenia zasad konstytucyjnych. Dopóki ustawa nie utraciła mocy obowiązującej, sądy a także organy administracji obowiązane są stosować jej przepisy. Sąd I instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2015 r. (sygn. akt P 4/14), którym Trybunał orzekł, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. są zgodne z art. 2 i art. 7 w zw. z art. 9 oraz z art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie. Trybunał nie ocenił, czy kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych mają charakter techniczny. Zdaniem Trybunału, uchybienie ewentualnemu obowiązkowi notyfikowania Komisji Europejskiej potencjalnych przepisów technicznych nie może jednak samo przez się oznaczać naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji) oraz legalizmu (art. 7 konstytucji). Trybunał stwierdził ponadto, że odstąpienie przez ustawodawcę od możliwości urządzania gier na wszelkich automatach w salonach gier, w punktach handlowych, gastronomicznych i usługowych, a więc poza kasynami gry, spełnia konstytucyjne wymogi ograniczenia wolności działalności gospodarczej. W ocenie Sądu I instancji nie można stwierdzić, że skutkiem prawnym niedopełnienia obowiązku notyfikacji jest bezwzględna niemożność zastosowania nienotyfikowanego przepisu technicznego. WSA w Gliwicach uznał, że w postępowaniu przed organami nie doszło do naruszenia zasad postępowania, tj. art. 120 i art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), dalej: o.p., w zw. z art. 91 u.g.h. Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na uznaniu za prawidłowe wymierzenie stronie kary pieniężnej na podstawie przepisów art. 89 u.g.h., które dopuszczają wymierzenie takiej kary i jednoczesne pociągnięcie do odpowiedzialności karnej jako interwenienta za przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 k.k.s. (wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 k.k.s.) w sprawie sygn. akt IX K 1072/14 zawisłego przez Sądem Rejonowym w Sosnowcu, którego zakres przedmiotowy i podmiotowy jest tożsamy z przedmiotem postępowania w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej, podczas gdy wymierzenie kary pieniężnej narusza standard konstytucyjny zakazu podwójnego karania za to samo zachowanie; 2) naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że czynności przypisane skarżącej spółce polegają na urządzaniu gier na automatach, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika w żaden sposób, aby spółka gry hazardowe urządzała, ustalono bowiem jedynie tyle, że na zatrzymanych urządzeniach gry można urządzać; 3) naruszenie art. 187 § 1 w zw. z art. 197 § 1 o.p., mające wpływ na wynik sprawy, polegające na niezebraniu całego materiału dowodowego poprzez niepozyskanie do sprawy opinii biegłego opartej na badaniu urządzeń na okoliczność stwierdzenia przy pomocy wiadomości specjalnych, czy gry w rzeczywistości urządzano, a tym samym, czy istnieje przesłanka wymierzenia kary pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów postępowania, a dopiero w dalszej może odnieść się do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena naruszeń prawa materialnego jest możliwa dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy między organem a stroną jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie Sądu II instancji za oddaleniem skargi kasacyjnej przemawiają dwie okoliczności. Jako pierwszą należy wskazać wadliwość formalną tej skargi, co z góry ogranicza możliwość weryfikacji skarżonego wyroku. NSA podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który obok wymagań właściwych dla każdego pisma procesowego musi spełniać dodatkowo wymogi określone w art. 176 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Pośród nich wskazano, że taka skarga ma określić podstawy kasacyjne oraz musi zawierać ich uzasadnienie. Braki w tym zakresie są niekonwalidowalne, a Sąd II instancji nie może kontrolować skarżonego wyroku z perspektywy prawnej, której strona nie określiła. Skarga kasacyjna wyznacza granice kontroli instancyjnej, dlatego Sąd II instancji nie może weryfikować zaskarżonego wyroku w zakresie i kierunku, który nie wynika z treści skargi. Z tych względów skarga kasacyjna jest profesjonalnym środkiem prawnym, gdyż ma materię podstaw i zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienie ujmuje w sposób precyzyjny i jednoznaczny. Jedynym odstępstwem w tym zakresie jest sytuacja, gdy strona nie jest precyzyjna w zakresie stawianych zarzutów, bo nie wskazuje naruszonych przez Sąd I instancji przepisów p.p.s.a., a podnosi tylko naruszenia przepisów przez organy, ale w uzasadnieniu, jednoznacznie wyjaśnia w czym dopatruje się naruszeń prawa jakich dopuścił się Sąd I instancji. W tym miejscu podkreślić należy, że postępowanie kasacyjne prowadzone przez Sąd II instancji służy ocenie wyroku objętego skargą, a nie działań i naruszeń jakich dopuszczają się organy. Wady działania organów są wykazywane pośrednio przez brak akceptacji skarżonego wyroku. Taka jest istota sądowej kontroli działalności administracji, a swoje potwierdzenie znajduje ona w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1. W rozpoznawanej sprawie żaden z trzech zarzutów nie wskazuje na przepisy naruszone przez Sąd I instancji. Ogólne powołanie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. poza zarzutami nie daje podstaw NSA do samoistnego ustalania podstawy kasacyjnej i łączenia jej w konkretnymi zarzutami sformułowanymi w petitum skargi. Brak taki jest istotnym naruszeniem przepisów prawa, gdyż strona musi konkretne naruszenia budować w ramach właściwej podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. Inaczej rzecz ujmując, w ramach naruszeń prawa materialnego, zatem podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie można podnosić naruszeń prawa procesowego. Z taką samą regułą mamy do czynienia w przypadku naruszeń procesowych, które nie mogą być wiązane z zarzutami materialnymi. Poza tym należy zauważyć, że inne są przesłanki naruszenia prawa materialnego, a inne w przypadku przepisów proceduralnych. Pierwsze mogą polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, a drugie muszą wskazywać na istotny związek naruszeń z rozstrzygnięciem. Te wszystkie warunki musi wskazać strona w skardze kasacyjnej, a spółka tego nie czyni, więc jej skarga kasacyjna jest formalnie wadliwa i z tego też względu nie może być podstawą kontroli skarżonego wyroku z punktu widzenia podnoszonych naruszeń w innym zakresie, jak tylko taki, który można ustalić na podstawie treści uzasadnienia tej skargi. Przyjmując jako dopuszczalny tylko taki zakres skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że ta skarga jest niezasadna również z tego powodu, że jest merytorycznie nietrafna, oczywiście w tym zakresie, który pomimo jej wadliwości formalnej może być przyjęty jako podstawa kontroli kasacyjnej. Na podstawie treści uzasadnienia daje się ustalić, że spółka stawia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., twierdząc, że skarżony wyrok narusza prawo, a więc art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i art. 107 § 1 k.k.s., bo dopuszcza podwójną odpowiedzialność, administracyjną i karnoskarbową za ten sam czyn. Zarzut tak postawiony jest oczywiście bezzasadny w świetle wyroku TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12. Podobnie jak bezzasadny jest zarzut możliwy do ustalenia na podstawie treści uzasadnienia, podnoszący naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. polegające na błędnym zastosowaniu przepisu do przyjętych ustaleń faktycznych. Z treści uchwały NSA z dnia 16 maja 2016 r., II GPS 1/16 wynika, że dla przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych ma zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Z tych też powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.