II GSK 3360/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1200/14 w sprawie ze skargi [A.] w G. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną. I Wyrokiem z 6 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 1200/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA) oddalił skargę R. S. S. im. dr Władysława B. w G. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy (dalej: Dyrektor OW NFZ) z [...] sierpnia 2014r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Kujawsko-Pomorski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: opieka paliatywna i hospicyjna w zakresie: świadczenia w hospicjum domowym (kod postępowania: [...]; okres obowiązywania umowy od [...] lipca 2014 r. do [...] czerwca 2017 r.). W części jawnej komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę zgłoszonych ofert. W postępowaniu wpłynęło łącznie 5 ofert, w tym oferta złożona przez skarżącego. W dniu [...] maja 2014 r. komisja konkursowa odrzuciła ofertę złożoną przez skarżącego, wskazując jako podstawę takiego rozstrzygnięcia art. 149 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), zgodnie z którym odrzuca się ofertę, jeżeli jest nieważna na podstawie odrębnych przepisów. Skarżący złożył protest od rozstrzygnięcia komisji. W dniu 27 maja 2014 r. komisja konkursowa oddaliła protest. Wskazała, że powodem odrzucenia oferty skarżącego było niespełnienie warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej (Dz. U z 2013 r., poz. 1347; dalej: rozporządzenie MZ z 29 października 2013 r.), a konkretnie niezgodność z warunkami określonymi w Części II załącznika - Świadczenia gwarantowane realizowane w warunkach domowych w § 4 pkt. 1 i 3, poprzez niezapewnienie całodobowej opieki zarówno lekarskiej jak i pielęgniarskiej. Komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania trzy oferty, jako spełniające wymogi formalne, w wyniku czego zaproponowano podpisanie umów tym trzem podmiotom. Skarżący, na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, złożył odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Dyrektor OW NFZ oddalił odwołanie. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor OW NFZ utrzymał w mocy decyzję z 17 czerwca 2014 r. Organ nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 134 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, art. 134 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 134 w zw. z art. 153 ust. 3 i ust. 5 ustawy o świadczeniach. Zauważył, że zarówno zawiadomienie o odrzuceniu oferty z [...] maja 2014 r. wraz z pismem przewodnim zawierającym uzasadnienie rozstrzygnięcia, jak i zawiadomienie o oddaleniu protestu z [...] maja 2014 r. wskazywały na konkretną podstawę odrzucenia oferty, tj. nieważność oferty na podstawie odrębnych przepisów oraz niespełnianie przez ofertę warunków udziału w konkursie. Dyrektor OW NFZ stwierdził, że podstawami prawnymi podjętej przez komisję decyzji o odrzuceniu oferty były zatem przepisy art. 149 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy o świadczeniach. W ocenie Dyrektora OW NFZ, brak tu sprzeczności, albowiem zawiadomienie o oddaleniu protestu z [...] maja 2014 r. koresponduje z rozstrzygnięciem komisji konkursowej z [...] maja 2014 r. odrzucającym ofertę skarżącego i wobec tego nie ma podstaw do kwestionowania podstawy prawnej odrzucenia oferty z tego tytułu. Zdaniem Dyrektora OW NFZ, oferta konkursowa musi spełniać warunki określone w rozporządzeniu MZ z 29 października 2013 r. W załączniku nr 2 do tego rozporządzenia w części II ust. 4 pkt. 1 i 3 wskazano, że świadczeniodawca ma zapewnić 1) całodobowy dostęp przez 7 dni w tygodniu do świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych przez lekarza, [...]; 2) całodobowy dostęp przez 7 dni w tygodniu do świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych przez pielęgniarkę. W związku z powyższym, składając ofertę świadczeniodawca w Formularzu Ofertowym cz. VI - Szczegóły Oferty określa dostępność personelu medycznego na każdy dzień tygodnia. Skarżący również określił dostępność personelu w swojej ofercie. W treści oferty w Formularzu Ofertowym cz. VI - Szczegóły Oferty str. 14 - w Rubryce określającej dostępność personelu medycznego, skarżący określił, iż personel medyczny dostępny jest od poniedziałku do piątku w godzinach od 08.00 do 20.00. Tymczasem warunki konkursu, na podstawie części II ust. 4 pkt. 1 i 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2013 r. określają, iż oferent ma zapewnić dostępność personelu całodobowo przez 7 dni w tygodniu. W ocenie Dyrektora OW NFZ, skarżący sam wskazał, iż nie spełnia warunków udziału w konkursie, informując o dostępności personelu jedynie w określonych godzinach. Wobec tego Dyrektor OW NFZ uznał, że ocena oferty prowadziła do jednoznacznego wniosku, iż podlega ona odrzuceniu zarówno z uwagi na niespełnianie wymogów określonych w rozporządzeniu MZ z 29 października 2013 r., jak i jest nieważna z tej przyczyny, iż wymogów tych nie spełnia. Wobec tego zastosowanie znajdują tu równolegle dwie przyczyny odrzucenia oferty, tj. art. 149 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy o świadczeniach. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Dyrektora OW NFZ. WSA oddalił skargę, uznając że jest ona niezasadna. Analizując przepisy działu VI ustawy o świadczeniach, WSA uznał, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami składa się z dwóch części: cywilnej i administracyjnoprawnej. Etap cywilny trwa od momentu ogłoszenia konkursu ofert do momentu ogłoszenia o wynikach konkursu, zaś postępowanie administracyjne wszczynane jest przez złożenie przez świadczeniodawcę odwołania w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Powołując się na art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach , WSA stwierdził, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze, w tym odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, wnoszone do dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. WSA wskazał, że z zawiadomienia z [...] maja 2014 r. wynika, iż podstawą materialnoprawną odrzucenia oferty skarżącego był art. 149 ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach. Natomiast w piśmie z [...] maja 2014 r. zawierającym wspomniane zawiadomienie jako podstawę wskazano niespełnienie przez oferenta warunków określonych w rozporządzeniu MZ z 29 października 2013 r. – załącznik nr 2 Warunki realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej, część II – Świadczenia gwarantowane realizowane w warunkach domowych w § 4 pkt 1 i 3, przez niezapełnienie całodobowej opieki zarówno lekarskiej, jak i pielęgniarskiej. WSA zauważył, że stanowisko to komisja konkursowa podtrzymała w piśmie z [...] maja 2014 r. o oddaleniu protestu. Zdaniem WSA, komisja konkursowa postąpiła nieprawidłowo, wskazując w zawiadomieniu z [...] maja 2014 r. o odrzuceniu oferty jako powód – nieważność na podstawie odrębnych przepisów, zaś w piśmie przewodnim dołączonym do zawiadomienia z tej samej daty jako powód odrzucenia podano niespełnienie przez oferenta warunków określonych w rozporządzeniu MZ z 29 października 2013 r. W ocenie WSA, były to dwie różne przyczyny odrzucenia oferty, a nie jedna, jak to motywował Dyrektor OW NFZ. W ocenie WSA, jeżeli komisja konkursowa zdecydowała się na odrzucenie oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach, to powinna podać przynajmniej jakie to odrębne przepisy prawa naruszyła strona postępowania, przy czym powinny być to przepisy wskazujące takie wady oferty, które skutkują jej nieważnością. WSA uznał jednak, że w sprawie zachodziły przesłanki zawarte w art.149 ust 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, albowiem skarżący zaznaczył w Formularzu Ofertowym cz. VI - Szczegóły Oferty str. 14 - w Rubryce określającej dostępność personelu medycznego, iż personel medyczny dostępny jest od poniedziałku do piątku w godzinach od 08.00 do 20.00. Tymczasem, warunki konkursu, na podstawie części II ust. 4 pkt 1 i 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia MZ z 29 października 2013 r. określają, że oferent ma zapewnić dostępność personelu całodobowo przez 7 dni w tygodniu. Skarżący składając ofertę w postępowaniu konkursowym złożył pisemne oświadczenie wg wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do zarządzenia Prezesa NFZ, w którym to oświadczył, że zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów, nie zgłasza do nich zastrzeżeń i przyjmuje je do stosowania. W ocenie WSA, skarżący musiał zatem znać kryteria jakie wymagane są w składanej ofercie. Reasumując WSA stwierdził, że co prawda wystąpiły pewne nieprawidłowości po stronie organu w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym, jednakże pozostawały one bez wpływu na ofertę skarżącego, ponieważ kluczowe znaczenie miało to, że w ofercie skarżący zaznaczył w Formularzu Ofertowym cz. VI - Szczegóły Oferty str. 14 - w Rubryce określającej dostępność personelu medycznego, iż personel medyczny dostępny jest od poniedziałku do piątku w godzinach od 08.00 do 20.00. Tymczasem, warunki konkursu, na podstawie części II ust. 4 pkt. 1 i 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2013 r. określają, iż oferent ma zapewnić dostępność personelu całodobowo przez 7 dni w tygodniu. WSA zaznaczył, że swój uszczerbek w interesie prawnym skarżący oparł na zarzucie naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie WSA, to lakoniczne twierdzenie nie daje podstaw do uznania twierdzenia, że skarżący poniósł uszczerbek w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym. II Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez wadliwą wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że w ramach postępowania odwoławczego w rozumieniu ustawy, wszczętego przez oferenta, którego oferta została uznana za nieważną i odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach, organ władny jest badać również treść złożonej przez tego oferenta oferty pod kątem spełniania przez tą ofertę wymaganych warunków przewidzianych w przepisach prawa, to jest pod kątem przyczyny odrzucenia oferty, o której mowa w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, podczas gdy prawidłowa wykładnia wymienionych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że w powyższym postępowaniu odwoławczym przedmiotem oceny organu winna być wyłącznie kwestia ważności oferty, dokonana w oparciu o wskazane przez komisję konkursową przepisy odrębne, o ile takie przepisy zostały wskazane, natomiast nie jest dopuszczalne badanie przez organ oferty złożonej przez oferenta, który nie brał udziału w etapie oceny ofert przez komisję konkursową, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa wykładnia wyżej przywołanych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że organ wykroczył poza dopuszczalny zakres kontroli wyznaczony przez art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a tym samym skarga powinna zostać przez sąd administracyjny uwzględniona. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym przez stronę w podstawach kasacyjnych, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. i które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Postawione w ramach wskazanych podstaw zarzuty, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., wytyczają granice kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie naruszenie prawa materialnego. Zarzut sformułowany w ramach tej podstawy jest niezasadny. Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Natomiast art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi: "Świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu". Zdaniem skarżącego, WSA dokonał błędnej wykładni tych przepisów. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść, że błąd ten miał polegać na przyjęciu, iż rozpatrując odwołanie, o jakim mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, od rozstrzygnięcia o odrzuceniu oferty dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ może badać ofertę pod kątem innej przyczyny odrzucenia. Zdaniem skarżącego, na gruncie niniejszej sprawy zakres kontroli wyznaczony przez art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach obejmował wyłącznie to, czy istniały podstawy do odrzucenia oferty skarżącego na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach (czyli z powodu nieważności oferty na podstawie odrębnych przepisów), natomiast nieuprawnione było badanie, czy oferta ta podlegała odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach (czyli w przypadku, gdy oferta nie spełnia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3), skoro skarżący nie brał udziału w etapie oceny ofert przez komisję konkursową. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko skarżącego jest niezasadne. Jak trafnie stwierdził WSA, postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami składa się z dwóch części: cywilnej i administracyjnej. Część cywilnoprawna toczy się od momentu ogłoszenia konkursu ofert do momentu ogłoszenia o wynikach konkursu. Na tym etapie postępowania oferty są oceniane przez komisję konkursową, a oferenci mogą kwestionować poszczególne czynności komisji przez złożenie protestu, o jakim mowa w art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Składając protest, oferent daje komisji konkursowej - na etapie cywilnoprawnej części postępowania - możliwość zweryfikowania prawidłowości podjętej czynności. Komisja musi wówczas rozważyć, czy zaskarżona czynność powinna zostać powtórzona (zob. art. 153 ust. 6 ustawy o świadczeniach). Na oceną taką komisja konkursowa ma 7 dni (zob. art. 153 ust. 3 ustawy o świadczeniach), co wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, aby rozpatrzenie protestu nie wstrzymywało nadmiernie postępowania w sprawie zawarcia umowy (które na czas rozpatrzenia protestu ulega zawieszeniu – zob. art. 153 ust. 2 ustawy o świadczeniach). W tym kontekście uwzględnienie protestu w razie stwierdzenia określonych uchybień powinno nastąpić tylko w przypadku, gdyby ponownie podejmowana czynność miała być inna niż czynność zaskarżona. W przeciwnym razie celowe jest nieuwzględnienie protestu, które powinno zostać przez komisję konkursową uzasadnione (zob. art. 153 ust. 3 zdanie drugie ustawy o świadczeniach) przez wskazanie powodów zasadności pierwotnego rozstrzygnięcia komisji. Rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy może zostać zakwestionowane przez oferenta przez wniesienie odwołania, o jakim mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, które prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. W toku tego postępowania organ administracji publicznej ma obowiązek ocenić, czy rozstrzygnięcie przez komisję konkursową postępowania w sprawie zawarcia umowy nie narusza prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając odwołanie, o jakim mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organ administracji bada prawidłowość rozstrzygnięcia postępowania na podstawie akt tego postępowania, a więc ma obowiązek ocenić wszystkie wynikające z nich argumenty komisji konkursowej odnośnie do zaskarżonego rozstrzygnięcia. W szczególności - w przypadku rozstrzygnięcia o odrzuceniu oferty - organ powinien zbadać stanowisko komisji konkursowej wynikające nie tylko z treści zawiadomienia oferenta o odrzuceniu oferty, ale również powiadomienia oferenta o rozstrzygnięciu protestu, jeśli taki został w postępowaniu złożony. Nietrafne jest przy tym stanowisko skarżącego, że ocena przez organ przy rozpoznawaniu odwołania, o jakim mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, okoliczności innych niż wskazane zawiadomieniu o odrzuceniu oferty, prowadzi do zastępowania komisji konkursowej w ocenie złożonych ofert. Zadaniem organu administracji jest bowiem - jak wskazano wyżej - ocena całokształtu argumentów wyrażonych przez komisję konkursową, które doprowadziły komisję do podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie WSA dokonał błędnej wykładni art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Wbrew twierdzeniom skarżącego, WSA prawidłowo bowiem przyjął, że przy rozpoznawaniu odwołania, o jakim mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, ocenie organu administracji podlegały powody odrzucenia oferty skarżącego wskazane przez komisję konkursową zarówno w zawiadomieniu z 15 maja 2014 r., jak i w powiadomieniu z 27 maja 2014 r. o oddaleniu protestu. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. PG