II GSK 339/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Po 564/08 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na terenach górskich oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Po 564/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. D. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w P. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na terenach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne: W dniu 7 maja 2007 r. J. D. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w tym o płatności z tytułu wspierania gospodarowania na terenach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), deklarując działki ewidencyjne nr 67, 175/1, 184/7, 79, 175/3. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz. U. Nr 64, poz. 427 ) w zw. z § 2, § 3 ust. 1, 2, 3, § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.) - odmówił J. D. przyznania płatności ONW na rok 2007 do działek rolnych lub ich części położonych w obszarze ONW typu ONW - Nizinne strefa II i nałożył na niego sankcję w kwocie 1446,72 zł, która będzie potrącana z płatności z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyczyną odmowy płatności i nałożenia sankcji było stwierdzenie błędu kontroli krzyżowej z innym producentem rolnym dotyczącego działek nr 79 i 67, co spowodowało ich wykluczenie z płatności. Po rozpatrzeniu odwołania J. D., Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż nie neguje prawa J. D. do spornych gruntów nr 67 i 79, jednakże w kwestii uprawnień do otrzymania płatności ONW decydujące znaczenie ma wyłącznie okoliczność faktycznego posiadania i użytkowania (uprawy) deklarowanych działek. Użytkownikiem działek nr 67 i 79 w 2008 roku był R. B. Natomiast J. D. deklarując we wniosku działki, których faktycznie nie użytkował, zawyżył obszar, do którego przysługują płatności, wobec czego zastosowano sankcje na podstawie art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L Nr 368 z 23.12.2006 r., str. 74 ze zm.). Oddalając skargę J. D. na powyższą decyzję WSA w P. wskazał, że skarżący domagał się przyznania płatności, utrzymując, że w roku 2007 był właścicielem spornych działek nr 67 i 79. Tymczasem z postanowień Sądu Rejonowego w O. z dnia 10 marca 2006 r., prawomocnych z dniem 27 listopada 2006 r., wynika, że własność tych działek została przysądzona na rzecz R. B. i W. B. Również w wypisie z ewidencji gruntów według stanu na dzień 25 maja 2007 r. figurują jako właściciele: R. B. i W. B., co podważa twierdzenie wnioskodawcy o przysługującym mu prawie własności do spornych działek w roku 2007. Przede wszystkim jednak wnioskodawca nie wykazał posiadania przez siebie spornych działek rozumianego jako faktyczne użytkowanie rolnicze tych gruntów, które jest warunkiem przyznania płatności. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący, pomimo wezwania wystosowanego do niego w toku postępowania odwoławczego, nie wykazał, że dokonywał jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych na spornych działkach, a z notatki służbowej sporządzonej w dniu 15 października 2008 r. wynika, że podał wprost, iż nie był użytkownikiem spornych działek i stąd nie odpowiadał na wezwanie. W ocenie Sądu, skarżący ograniczył się do gołosłownego i nieuprawnionego kwestionowania uprawnień R. B. i W. B. do spornych działek nabytych w drodze licytacji, a jednocześnie twierdząc, że dopuścili się oni "bezprawnego wtargnięcia" na jego grunty, przyznał w istocie, że działki te były przez nich użytkowane. Faktyczne użytkowanie spornych działek przez R. B. zostało także potwierdzone w toku postępowania administracyjnego z wniosku R. B. o płatności do gruntów rolnych - przez samego R. B. oraz innych rolników: A. S., J. W. – R. i J. S. Sąd I instancji wskazał nadto, że przedmiotowy wniosek nie był prawidłowy pod względem faktycznym i skarżący nie wykazał skutecznie w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych. Jednocześnie skarżący deklarował posiadanie odpowiedniej wiedzy w zakresie wymagań dotyczących ubiegania się o dopłaty unijne, podpisując w pkt VIII wniosku oświadczenie o znajomości zasad przyznawania płatności. Natomiast w przypadku wątpliwości w tym przedmiocie mógł zwrócić się o odpowiednią poradę do właściwych osób czy instytucji. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie sposób mówić o braku winy skarżącego za podanie nieprawidłowych danych we wniosku, skoro zgłosił do płatności działki, do których nie posiadał nawet jakiegokolwiek tytułu prawnego, z którego mógłby ewentualnie błędnie wywodzić przekonanie o spełnieniu warunków przyznania płatności. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w P. z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Po 564/08, wniósł J. D. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego z urzędu nieopłaconych nawet w części. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L z 2004 r. 141, s. 18 ze zm.), polegającą na wadliwym przyjęciu, że skarżący był winny nieprawidłowego wypełnienia wniosku o dopłaty ONW ze środków unijnych; 2) niezastosowanie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na ograniczeniu przez WSA w P. kontroli działalności administracji publicznej, do naruszeń przepisów prawa materialnego, z pominięciem kontroli zgodności działań organów z przepisami postępowania administracyjnego, co spowodowało nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organy art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a., co wskutek niewyjaśnienia okoliczności sprawy doprowadziło do przyjęcia błędnej podstawy faktycznej wydanego orzeczenia, tj. przyjęcia, iż skarżący w sposób zawiniony wadliwie wypełnił wniosek o dopłaty; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, mimo iż organy administracji, których czynności zaskarżono, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie ONW. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący nie ponosi winy za wadliwe wypełnienie wniosku. Skarżący jako osoba niemająca wykształcenia prawniczego, miał prawo nie rozróżniać pojęć: "własność", "posiadanie" i "użytkowanie". Nie został też w sposób należyty poinformowany, jak należy rozumieć zwrot "posiadanie działek rolnych" na gruncie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 roku. Okoliczności sprawy wskazują, że skarżący działał w usprawiedliwionym przekonaniu, iż jest posiadaczem przedmiotowych gruntów i że w związku z tym należą mu się płatności ONW. W tej sytuacji organ winien był zatem zastosować art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, zgodnie z którym obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania kasator upatruje w naruszeniu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy przepisów art. 7 i 77 k.p.a., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, iż skarżący w sposób zawiniony wadliwie wypełnił wniosek o dopłaty. Rozpatrując powyższe zarzuty stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w toku postępowania podjęto wystarczające działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący rozpatrzono materiał dowodowy. W szczególności Sąd I instancji trafnie stwierdził, iż skarżący w toku postępowania nie wykazał, że nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych odnośnie działek nr 67 i 79. Działki te nie były przez niego użytkowane, co sam przyznał w trakcie postępowania. Okoliczność zaś, że skarżący nie odróżnia posiadania od własności była bez znaczenia dla sprawy, gdyż sam skarżący składając wniosek o przyznanie płatności podpisał oświadczenie, iż posiada znajomość zasad przyznawania tych płatności. Wbrew zaś zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, na organach ARiMR nie spoczywał obowiązek poinformowania skarżącego, jak należy rozumieć zwrot "posiadanie działek rolnych", a tym samym organy te nie mogły naruszyć art. 7 i 77 k.p.a. Zauważyć w tym miejscu należy, że na podstawie art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyłączono stosowanie art. 7, 9, 10, 77 § 1 i art. 81 k.p.a. W art. 3 omawianej ustawy postanowiono, iż " 1. Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. 2. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. 3. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne." Z powyższej regulacji wynika więc jednoznacznie, iż organ byłby zobowiązany do udzielenia skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych tylko wówczas, gdyby skarżący z takim żądaniem wystąpił. Skarżący zaś nie zwracał się do organu o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących kwestii posiadania spornych działek. W świetle powyższych rozważań nie można też mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych, gdyż skarżący nie był posiadaczem spornych działek, oraz § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków (...), skoro skarżący nie prowadził działalności rolniczej na tych działkach. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.