II GSK 3447/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 27 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Izby Notarialnej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2586/15 w sprawie ze skargi Izby Notarialnej w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Izby Notarialnej w G. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę Izby Notarialnej w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 19 grudnia 2014 r. M. W. złożyła wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w G. Pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. Minister Sprawiedliwości wystąpił do Rady Izby Notarialnej w G. o wydanie opinii o kandydatce na podstawie art. 10 § 1 i 2 w związku z art. 35 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 164 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2291 ze zm.). Uchwałą z dnia [...] marca 2015 r. Rada Izby Notarialnej w G. pozytywnie zaopiniowała wniosek o powołanie na stanowisko notariusza co do kandydatki, natomiast negatywnie co do siedziby kancelarii notarialnej. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Minister Sprawiedliwości powołał M. W. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej zgodnie z wnioskiem kandydatki. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Sprawiedliwości zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną wskazał, że do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 Prawa o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej rady izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 10 § 3 Prawa o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13 Prawa o notariacie, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż kandydatka spełnia przesłanki do powołania na stanowisko notariusza określone w art. 11 Prawa o notariacie, a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Sąd wskazał, że art. 10 § 3 Prawa o notariacie, ani żaden inny przepis tej ustawy nie daje podstaw do uznania, że lokalizacja kancelarii notarialnej może stanowić przyczynę odmowy powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki o podmiotowe. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego podczas zbierania, a następnie oceny materiału dowodowego. Sąd uznał, że organ zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonujący sposób. Zdaniem Sądu kandydatka, spełniając przesłanki ustawowe posiada zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki, ograniczenia - są określane w drodze ustawy, nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już odpowiednia ilość kancelarii notarialnych, ale że potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone. Odnosząc się do zarzutu braku planu siedzib kancelarii notarialnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za zasadne twierdzenie, że zarówno z przepisów ustawy - Prawo o notariacie, jak i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188; dalej: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r.), nie wynika, aby plan ten miał w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej charakter bezwzględnie wiążący. W podstawie prawnej wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniosła Izba Notarialna w G., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 151 ppsa poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie oddalenia zarzutów podniesionych w skardze, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. poprzez uznanie, iż kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kwestionując wyrok Sądu I instancji wadliwość orzeczenia skarżąca upatruje zarówno w naruszeniu art. 141 § 4 ppsa w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, jak i w naruszeniu prawa materialnego. Odnosząc się najpierw do zarzutu naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że zarzucając Sądowi I instancji sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób naruszający ustawowy wzorzec skarżąca powołując stanowisko judykatury odnoszące się do art.141 § 4 ppsa, podniosła jedynie, że uzasadnienie wyroku "z uwagi na brak wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz nieustosunkowanie się do większości zarzutów uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Taka sytuacja wystąpiłaby wówczas, gdyby uzasadnienie orzeczenia nie pozwalało jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Tymczasem w tej sprawie uzasadnienie wyroku zawierające wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 ppsa pozwala na jednoznaczne określenie przyczyn, dla których Sąd I instancji przyjmując prawidłowe wzorce kontroli zgodności kontrolowanej decyzji z prawem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Za nieskuteczne należy uznać także podważanie prawidłowości uzasadnienia rozstrzygnięcia z powodu "nieustosunkowania się do większości zarzutów skarżącej". W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że sama okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi naruszenie art. 141 § 4 ppsa przesądzające o skuteczności skargi kasacyjnej tylko w takiej sytuacji, gdyby taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Uprawdopodobnienie, że taka sytuacja miała miejsce ciąży na wnoszącym skargę kasacyjną, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 174 pkt 2 ppsa. Przepis art. 176 § 1 pkt 2 ppsa stanowi, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl natomiast art. 174 pkt 2 skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów dla wykazania, że "nieustosunkowanie się do większości zarzutów" (nie wskazując tych zarzutów) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych samych powodów za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. W oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błąd w subsumcji art. 10 § 1 Prawa o notariacie w związku z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Natomiast zgodnie z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustaleniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Niewłaściwe zastosowanie zacytowanych przepisów w ocenie skarżącej polegało na "uznaniu, że kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej". Podkreślenia wymaga, że to właśnie kwestia wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej była powodem kwestionowania najpierw w postępowaniu administracyjnym, a następnie w sądowoadministracyjnym legalności decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej na podstawie art. 10 § 1 Prawa o notariacie. Na żadnym etapie postępowania organy samorządu notarialnego nie formułowały zarzutów w odniesieniu do prawidłowości powołania uczestniczki postępowania na notariusza. Mając to na uwadze i będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota problemu, który należało rozstrzygnąć obejmuje zagadnienie "wyznaczenia siedziby kancelarii", o którym mowa w art. 10 § 1 Prawa o notariacie. Niewątpliwie przepis ten określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, elementy składowe decyzji pozytywnej, wnioskowy charakter postępowania, oraz tryb postępowania. Z kolei art. 10 § 3 Prawa o notariacie określa przesłanki odmowy powołania na stanowisko notariusza, stanowiąc, że Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Powołany przepis, w którym ustawodawca posłużył się zwrotem "tylko wtedy", określa zatem zamknięty katalog przesłanek decyzji o odmowie powołania. W tej sprawie, jak już podkreślono, nie jest sporne, że żadna z przesłanek odmowy powołania na stanowisko notariusza nie wystąpiła. Przepis art. 10 § 1 Prawa o notariacie określa elementy osnowy decyzji pozytywnej. Z kolei przepis art. 10 § 3 tej ustawy zawiera przesłanki odmowy powołania na stanowisko notariusza, przy czym żadna z nich nie wiąże się z siedzibą kancelarii. Analiza przepisów ustawy Prawo o notariacie zawartych w rozdziale 2 Powołanie i odwoływanie notariuszy wskazuje, że jedynie w art. 13 tej ustawy mowa jest, rzecz uogólniając, o lokalizacji kancelarii. W myśl tego przepisu wniosek, o którym mowa w art. 10 § 1, powinien zawierać dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej, wymienionej w art. 11 lub art. 12 § 1, oraz wskazywać lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia. Do wniosku osoba zainteresowana jest obowiązana dołączyć - w przypadku osoby urodzonej przed dniem 1 sierpnia 1972 r. - oświadczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2186 ze zm.) albo informację, o której mowa w art. 7 ust. 3a tej ustawy. Zauważyć przy tym należy że przepis art. 13 Prawa o notariacie określa dodatkowe wymagania, w rozumieniu art. 64 § 2 kpa, wniosku inicjującego postępowanie w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza. Wśród tych wymagań, co już podkreślono, jest wskazanie lokalu przewidzianego do prowadzenia kancelarii. Zacytowany już uprzednio art. 10 § 1 Prawa o notariacie stanowi, w zakresie istotnym dla dalszych rozważań, że postępowanie w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza wszczynane jest na wniosek osoby zainteresowanej. We wniosku tym zainteresowany zobligowany jest do wskazania lokalu przewidzianego do prowadzenia kancelarii, przy czym przepisy ustawy Prawo o notariacie nie określają ani wymagań co do lokalu przyszłej kancelarii notarialnej, ani też kryteriów jego lokalizacji. Jedynym ograniczeniem ustanowionym w Prawie o notariacie jest zakaz prowadzenia więcej niż jednej kancelarii (art. 4 tej ustawy). W analizowanej ustawie nie zawarto także regulacji stanowiącej podstawę do odmowy powołania na stanowisko notariusza z przyczyn odnoszących się do lokalizacji kancelarii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Sprawiedliwości nie może także w decyzji o powołaniu notariusza wskazać innej lokalizacji kancelarii niż ta, którą osoba zainteresowana podała we wniosku złożonym w trybie art. 13 Prawa o notariacie. Minister Sprawiedliwości powołując notariusza i wyznaczając siedzibę jego kancelarii w oparciu o przepis art. 10 § 1 Prawa o notariacie związany jest bowiem wskazaniem przez osobę zainteresowaną lokalu przewidzianego do prowadzenia kancelarii we wniosku złożonym na podstawie art.13 tej ustawy. W żadnej mierze poglądowi temu nie sprzeciwia się treść powołanego w ocenianym zarzucie skargi kasacyjnej § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 42 § 2 Prawa o notariacie i stosownie do tego przepisu określa szczegółowo tryb wykonywania nadzoru, o którym mowa § 1. Zgodnie natomiast z art. 42 § 1 omawianej ustawy nadzór nad działalnością notariuszy i organami samorządu notarialnego sprawuje Minister Sprawiedliwości osobiście, za pośrednictwem prezesów sądów apelacyjnych lub sądów wojewódzkich albo przez wyznaczone osoby. Z zestawienia treści powołanych przepisów oraz § 11 rozporządzenia zawierającego otwarty katalog czynności z zakresu nadzoru nad notariatem jakie mogą być podejmowane w Ministerstwie Sprawiedliwości nie sposób wywieść podstawy do odmowy powołania na notariusza z uwagi na wskazaną we wniosku o powołanie siedzibę lokalu do prowadzenia kancelarii, czy też wyznaczenia w decyzji, o której mowa w art. 10 § 1 Prawa o notariacie innej siedziby niż wskazana we wniosku złożonym na podstawie art. 13 tej ustawy. Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 Prawa o notariacie w związku z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono nadto, że przyjęcie poglądu "iż organ administracji wydając decyzję w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby nie jest zobowiązany do zbadania przesłanek uzasadniających wyznaczenie siedziby notarialnej na danym terenie" sprawi ,że "opinia wydana w trybie art. 10 § 1 Prawa notariacie stanie się dokumentem o iluzorycznej wartości dowodowej, a samorząd zawodowy pozbawiony zostanie przewidzianej w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP kompetencji do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu i zauważa, że przedmiotem pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, jest należyte wykonywanie zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przypisanie samorządom korporacyjnym "sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu" dotyczy przedmiotowo sytuacji "wykonywania zawodu" w tym wypadku notariusza. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy Prawa o notariacie zawierają szereg regulacji zapewniających samorządowi notarialnemu sprawowanie "pieczy" nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza. W zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienie ustawodawca przesądził, że powołanie notariusza następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opinia ta, stosownie to zakresu przedmiotowego "pieczy" może i powinna odnosić się do osoby ubiegającej się o powołanie na notariusza. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że "piecza nad należytym wykonywaniem zawodu" obejmuje również miejsce pracy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02 wskazał, że "w art. 65 ust. 1 ustrojodawca wyraźnie wyodrębnia wolność wyboru oraz wolność wykonywania zawodu. "Sprawowanie pieczy", o którym traktuje art. 17 ust. 1 Konstytucji, dotyczy jedynie należytego wykonywania zawodów. Wzmiankowana "piecza" dotyczyć może - zgodnie z literalnym brzmieniem – "wykonywania zawodów" zaufania publicznego i stanowić upoważnioną, funkcjami samorządu tych zawodów, ingerencję w swobodę (wolność) ich wykonywania. W sytuacji, gdy art. 65 ust. 1 Konstytucji mieści konstytucyjne zagwarantowanie trzech odrębnych wolności: wyboru zawodu, wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, tylko druga z nich (tj. wolność wykonywania zawodu), pozostając w leksykalnym związku z ujęciem art. 17 ust. 1 Konstytucji, może doznawać - na podstawie tego przepisu - ograniczeń wskutek "pieczy" samorządu korporacji zawodowej "nad należytym wykonywaniem zawodu". Brak przesłanek, by uznać, że "piecza nad należytym wykonywaniem zawodu" stanowiła - per se - przesłankę prawną dla każdej ingerencji w swobodę wyboru zawodu czy też w sferę konstytucyjnie gwarantowanej swobody wyboru miejsca pracy zawodu". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).