II GSK 346/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1620/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 marca 2021 r., nr BP.702.2294.2020.0747.BEPO.2052 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. Sp. z o.o. w O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: Inspektor, GITD) decyzją z dnia 29 marca 2021 r. na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej: u.d.p.) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 32; dalej: rozporządzenie RM z 2011 r.), art. 50 pkt 1 lit. j, pkt 3a, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.; dalej: u.t.d.) po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 29 września 2020 r. nakładającą na P. Sp. z o.o. w O. (dalej: spółka, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] w dniu 21 października 2019 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przez skarżącego przejazdu po drodze krajowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia RM z 2011 r. z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Zgodnie z ustaleniami organu w dniu 21 października 2019 r. o godzinie [...] urządzenie kontrolne zainstalowane na bramownicy znajdującej się w pasie drogowym płatnego odcinka drogi ekspresowej [...] węzeł W. - węzeł Ł. zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...]. Na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono, że pojazd nie został wyposażony w urządzenie, o którym mowa w art. 13i ust. 3 u.d.p., co skutkowało naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ponadto na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (dalej: CEPiK) ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekracza 3,5 tony, a jego właścicielem w chwili powstania naruszenia była spółka. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2021 r., o sygn. akt VI SA/Wa 1620/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd I instancji wskazał, że mimo iż spółka zawarła umowę z operatorem systemu opłat i posiadała na koncie środki wystarczające na uiszczenie opłaty elektronicznej, system wygenerował zapis ewidencyjny o treści "brak komunikacji z OBU, ważna umowa z NRP nie została zidentyfikowana". Wobec tego organ stwierdził, iż przyczyną nieuiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej przez spółkę była niesprawność urządzenia pokładowego viabox, wynikająca z rozładowania się baterii w tym urządzeniu, za którą to niesprawność odpowiedzialny jest właściciel pojazdu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie należało poczynić dalsze czynności wyjaśniające mające na celu stwierdzenie przyczyn braku płatności, a tych organ nie dokonał. Zdaniem Sądu przywołana przez organ przyczyna rozładowania baterii, która rzeczywiście obciążałaby użytkownika, nie może być uznana za właściwą, a to dlatego że fakt ten został stwierdzony dopiero 22 października 2019 r. W ocenie Sądu, spółka trafnie zauważyła, że w okresie kilku miesięcy poprzedzających ten fakt, zamontowane u niej urządzenie błędnie pobierało środki tytułem opłaty elektronicznej, ale tego nie sygnalizując. Wartości te były zaniżane w całości bądź w części, mimo znajdowania się środków na koncie. Ponadto Sąd I instancji podniósł, iż postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary na spółkę wszczęte na skutek wykrycia jednej z takich nieprawidłowości zostało umorzone przez GITD decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można mieć pewności co do tego, że istotnie do niepobrania środków 21 października 2019 r. doszło z powodu niewywiązania się przez właściciela pojazdu z ciążących na nim obowiązków. Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 k.p.a., gdyż w sprawie nie poczyniono jednoznacznych ustaleń, które świadczyłyby o uchybieniu spoczywających na właścicielu pojazdu powinności, jak również naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a., bowiem w analogicznym stanie faktycznym i prawnym wydano decyzję umarzającą postępowanie. III. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie GITD wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnej ocenie decyzji organu i przyjęciu, że ustalona bezspornie okoliczność wyczerpanej baterii w urządzeniu viabox stwierdzona w dniu 22 października 2019 r., nie może stanowić podstawy faktycznej dla ustalenia przyczyny nie pobrania opłaty elektronicznej za przejazd w dniu 21 października 2019 r., podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że okoliczność wyczerpanej baterii w urządzeniu viabox pozostawała w ścisłym związku z naruszeniem, które nastąpiło dzień wcześniej tj. 21 października 2019 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ naruszył zasadę zaufania jednostki do organu wydając w analogicznym stanie faktycznym i prawnym decyzję o umorzeniu postępowania, podczas gdy powołana przez Sąd decyzja organu z dnia 27 stycznia 2020 r. dotyczy zgoła innego stanu faktycznego tj. incydentu z dnia 23 września 2019 r., gdzie na podstawie informacji znanych organowi z urzędu bezspornie ustalono, że w tym dniu doszło na wybranych bramownicach odcinka drogi krajowej [...] do poboru opłaty elektronicznej, a w konsekwencji brak było podstaw do nałożenia kary pieniężnej, co doprowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie, zaś w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej, w dniu zarejestrowania naruszenia nie odnotowano na koncie użytkownika żadnej operacji poboru opłaty, a w dniu następującym po naruszeniu tj. 22 października 2019 r. stwierdzono wyczerpaną baterię w urządzeniu viabox. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie należy wskazać, iż w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia Sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc generalnie zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Przeprowadzona we wskazanych wyżej granicach weryfikacja zarzutów kasacyjnych doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 29 września 2020 r. nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej trafnie podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. co materializuje się w wadliwie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji GITD i stanowi wystarczającą podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku. WSA w istocie naruszył obowiązek pełnego, rzetelnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym niedostatecznie wnikliwie dokonał oceny zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście powodów niepobrania opłaty za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej i okoliczności temu towarzyszących. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki przypisania stronie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za wykonywany w dniu 21 października 2019 r. przejazd pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] odcinkiem drogi ekspresowej [...], udokumentowany zdjęciem z urządzenia kontrolnego zainstalowanego na bramownicy i zapisanego pod numerem ewidencyjnym [...], co uzasadniało uchylenie decyzji organów inspekcji transportu drogowego obu instancji. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że opłata elektroniczna z tytuły wykonania powyższego przejazdu nie została uiszczona. Organ wydający kontrolowaną decyzję podkreślił, że strona zawarła umowę z podmiotem pobierającym opłatę elektroniczną, jednakże nie zgłosiła prawidłowego, nowego numeru rejestracyjnego pojazdu. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (kopii dowodu rejestracyjnego pojazdu, danych z CEPiK) wynika zaś, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] i pojazd o numerze rejestracyjnym [...] to ten sam pojazd marki [...]. Ustalono również, że w momencie wykonywanego przejazdu na koncie umowy użytkownika znajdowały się środki pieniężne w wysokości wystarczającej na uiszczenie należnej za przejazd opłaty elektronicznej, a w dniu zdarzenia nie zarejestrowano żadnej transakcji poboru opłaty elektronicznej dla wspomnianego pojazdu. Jednocześnie ustalono, że w dniu 25 października 2019 r. strona dokonała zamknięcia konta pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] i w tym dniu zarejestrowano pojazd w systemie z aktualnym numerem rejestracyjnym tj. [...]. Z akt sprawy wynika ponadto, że w pojeździe skarżącej w trakcie wykonywanego przejazdu znajdowało się urządzenie do poboru opłat (potwierdzają to obie decyzje oraz uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, co stanowi okoliczność niesporną) zaś saldo umowy było dodatnie (konto zasilono odpowiednimi środkami pieniężnymi, umożliwiającymi uiszczenie opłaty). Organ stwierdził jednak, co potwierdzają akta sprawy, że wskutek przejazdu tak wyposażonego pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] system wygenerował nieprawidłowość w postaci komunikatu "Brak komunikacji z OBU, ważna umowa dla NrP nie została zidentyfikowana". Przedstawiając obrazowo, wskutek przejazdu pod bramownicą kontrolną wyposażoną w kamerę rejestrującą i odczytującą numery tablic rejestracyjnych poruszających się pod nią pojazdów nie doszło do "skomunikowania się" zainstalowanego urządzenia pokładowego viaBOX przypisanego do numeru rejestracyjnego pojazdu z urządzeniem kontrolnym zamontowanym na owej bramownicy płatnego odcinka drogi krajowej, przy czym brak komunikacji - jak stwierdził organ - stanowił konsekwencję braku identyfikacji ważnej umowy dotyczącej pojazdu z numerem rejestracyjnym, odczytanym przez kamerę. Organ stanął na stanowisku, że przyczyną nieuiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej przez skarżącego była niesprawność urządzenia pokładowego viaBox, wynikająca z rozładowania się baterii w tym urządzeniu, za którą to niesprawność odpowiedzialny jest właściciel pojazdu. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Sąd I instancji, stwierdzając, iż prowadząc postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie organ nie zastosował się do standardów tego postępowania uregulowanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czyli zasady prawdy obiektywnej, zasady oficjalności, zasady ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Sąd I instancji zajął stanowisko, iż jeśli organ stwierdził jednoznacznie, że do pobrania opłaty elektronicznej nie doszło, lecz nie było to spowodowane brakiem środków na koncie użytkownika, to należało poczynić dalsze czynności wyjaśniające mające na celu stwierdzenie przyczyn braku płatności. Zdaniem Sądu I instancji przywołana przez organ przyczyna rozładowania baterii, która rzeczywiście obciążałaby użytkownika, nie może być uznana za właściwą, a to dlatego że fakt ten został stwierdzony dopiero 22 października 2019 r. Należy uznać za zasady zarzut procesowy sformułowany w pkt. 1 rozpatrywanej skargi kasacyjnej, w ramach którego skarżący organ wskazuje, że prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że okoliczność wyczerpanej baterii w urządzeniu viabox pozostawała w ścisłym związku z naruszeniem, które nastąpiło dzień wcześniej, tj. 21 października 2019 r. W skardze kasacyjnej organ w sposób przekonywujący przedstawia proces wyczerpywania baterii w urządzeniu viabox, który ma charakter okoliczności powszechnie znanej i jako swoiste facta notoria powinien zostać uwzględniony przez Sąd I instancji. Proces wyczerpywania baterii w urządzeniu viabox jest wieloetapowy, który prowadzi do stopniowego zawieszania funkcji, gdy bateria zbliża się do "zera". Pierwszym objawem jest zazwyczaj obniżona moc urządzenia, a kolejnym etapem jest zawieszanie poszczególnych funkcji. Jak wskazuje GITD, nie jest możliwym, aby urządzenie viabox przy stwierdzonej niefunkcjonalności (wyczerpana bateria) było w pełni funkcjonalne (emitując wszystkie sygnały dźwiękowe i świetlne) jeszcze w dniu poprzedzającym fakt stwierdzenia wyczerpanej baterii. W świetle powyższego w dniu przejazdu spornego pojazdu samochodowego użytkownik pojazdu przy zachowaniu minimalnej staranności powinien spostrzec, że znajdujące się w pojeździe urządzenie nie jest w pełni funkcjonalne, i tym samym powinien udać się do punktu dystrybucji urządzeń celem ustalenia przyczyny niefunkcjonalności urządzenia viabox. Odmiennie niż to uczynił Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż prawidłowa ocena ustalonego przez organ stanu faktycznego w niniejszej sprawie wskazuje, że to właśnie okoliczność wyczerpanej baterii, stanowiła przyczynę naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej przez spółkę w dniu 21 października 2019 r. Powyższe oznacza, że zarzut procesowy sformułowany w pkt 1 rozpatrywanej skargi kasacyjnej okazał się być uzasadniony. Na podobne, pozytywne rozpatrzenie zasługuje również drugi zarzut procesowy sformułowany w pkt. 2 skargi kasacyjnej dotyczący przyjętego przez Sąd I instancji założenia, iż w analogicznym stanie faktycznym i prawnym organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Każda sprawa administracyjna nawet tożsama pod względem podmiotowym, z zakresu naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej powinna być bowiem rozpatrywana indywidualnie. Podstawą decyzji umorzeniowej GITD z dnia 27 stycznia 2020 r. nr BEPO.702.14699.2019.1298.02., którą przywołuje Sąd I instancji, dotyczącej naruszenia zarejestrowanego w dniu 23 września 2019 r. była okoliczność prawidłowego naliczenia opłat za przejazd, udowodniona wykazem opłat pobranych z konta użytkownika, z którego treści wynika, że w tym dniu doszło na wybranych bramownicach odcinka drogi krajowej [...] do poboru opłaty elektronicznej. W konsekwencji powyższych ustaleń brak było podstaw do nałożenia kary pieniężnej i tym samym należało w tej sprawie umorzyć postępowanie administracyjne. W przypadku niniejszej sprawy nie odnotowano natomiast na koncie użytkownika w dniu przejazdu żadnej operacji poboru opłaty, zaś w dniu następującym po naruszeniu stwierdzono wyczerpanie baterii w urządzeniu viabox. Zgodnie z treścią obowiązujących w dniu spornego przejazdu przepisów art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych byli zobowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych. Natomiast na podstawie art. 13i ust. 3-4b u.d.p. podmioty te były zobowiązane do instalowania w pojazdach odpowiednich urządzeń na potrzeby pobierania opłat elektronicznych za przejazd odpowiednimi odcinkami dróg krajowych (ust. 3-4), kierujący pojazdami samochodowymi wyposażonymi w te urządzenia byli zobowiązani do wprowadzenia do tych urządzeń prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13 ha ust. 3 u.d.p. (ust. 4a), natomiast właściciele tych pojazdów oraz ich posiadacze zostali zobowiązani do używania ww. urządzeń zgodnie z ich przeznaczeniem (ust. 4b). Skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu. W tych okolicznościach, ponieważ na uwzględnienie zasługiwały zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej organu, NSA uchylił zaskarżony wyrok. Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, sąd drugiej instancji rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).