II GSK 347/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 805/13 w sprawie ze skargi N. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 805/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., po rozpoznaniu skargi N. Spółki z o.o. w K., uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu oraz postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] września 2012 r.; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: N. Sp. z o.o. w K. (dalej skarżąca) zwróciła się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] marca 2010 r. Powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r., spółka podała, że ze względu na fakt, że przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.) nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej, wydane na podstawie tej ustawy decyzje powinny zostać uchylone jako wydane bez podstawy prawnej. Postanowieniem z [...] września 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w K. wznowił postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa ś., zakończone decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] marca 2010 r., a następnie decyzją z [...] listopada 2012 r. odmówił uchylenia rozstrzygnięcia z [...] marca 2010 r. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, Dyrektor Izby Celnej w K. stwierdził, że przepis ten nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE, zatem jego treść nie podlega notyfikacji, a w konsekwencji orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia organu koncesyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu oraz postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] września 2012 r. Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej O.p.) w sposób otwierający drogę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 240 § 1 pkt 3 o.p, który to przepis przewiduje wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jeżeli ta została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu stosownie do art. 130-132. W ocenie WSA przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" z art. 130 § 1 pkt 6 O.p. nie odnosi się jedynie do pracownika organu, który brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji, a następnie brał udział w wydaniu decyzji po rozpatrzeniu odwołania w II instancji, zatem nie jest ograniczona do środków zaskarżenia w trybie zwykłym, lecz ma charakter ogólny i obejmuje także przypadki weryfikacji decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych. Ponadto, w sytuacji gdy pracownik organu nie może ponownie orzekać w postępowaniu zwykłym, to tym bardziej powinien być wyłączony od orzekania we wznowionym postępowaniu, a więc w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznej decyzji, którą wydał. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że decyzja Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] marca 2010 r., którą umorzono ostatecznie postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa ś., została wydana z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. przez Naczelnika Wydziału Akcyzy i Gier M. P.. Aczkolwiek w aktach administracyjnych znajduje się jedynie kserokopia tej decyzji, na której odcisk pieczęci z nazwiskiem i stanowiskiem osoby, która tę decyzję podpisała jest niewidoczny, to jednak powyższa okoliczność nie budzi wątpliwości. Na rozprawie przed sądem [...] listopada 2013 r. pełnomocnik organu okazał bowiem oryginał decyzji z [...] marca 2010 r., którego identyczność ze znajdującą się w aktach kserokopią została stwierdzona przez Sąd. Z kolei wydana w wyniku wznowienia postępowania decyzja z [...] listopada 2012 r. odmawiająca uchylenia decyzji z [...] marca 2010 r. została również podpisana z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. przez Naczelnika Wydziału Akcyzy i Gier – M. P.. Zatem obie wskazane decyzje zostały wydane przez tego samego pracownika organu, co stanowi naruszenie cytowanych wyżej przepisów. M. P. podlegała bowiem wyłączeniu od udziału we wznowionym na podstawie art. 130 § 1 pkt 6 O.p. postępowaniu, w którym rozstrzygano, czy wydana przez nią decyzja z [...] marca 2010 r. o umorzeniu postępowania jest zgodna z prawem. Wyłączenie to odnosiło się w ocenie Sądu również do wydanego w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o wznowienie postępowania, postanowienia z [...] września 2012 r., które również zostało wydane z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. przez Naczelnika Wydziału Akcyzy i Gier M. P.. Zdaniem Sądu organ naruszył art. 130 § 1 pkt 6 O.p. w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 240 § 1 pkt 3 O.p., co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i lit. c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzję tego samego organu oraz postanowienia Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] września 2012 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/, art. 152 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 120, art. 125 § 1, art. 130 § 1 pkt 6, art. 240 § 1 pkt 3 O.p. poprzez uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem trzech oznaczonych w sentencji orzeczeń, pomimo nienaruszenia przez właściwy organ wskazanych wyżej przepisów O.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i bezzasadne przyjęcie, że organ dopuścił się uchybień natury procesowej z powodu wydania jego decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu, stosownie do art. 130-132 O.p., a co skutkowało wadliwą oceną w sumie aż trzech orzeczeń organu w płaszczyźnie proceduralnej. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. W sprawie było bezsporne, iż ten sam pracownik brał udział w wydaniu decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2010 r. oraz w wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., którą to decyzją wydaną w wyniku wznowienia postępowania odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2010 r. W tej sytuacji należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż pracownik ten podlegał wyłączeniu na podstawie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej od rozpoznania sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2012 r., gdyż brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Odnosząc się zaś do przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji dotyczącej braku potrzeby uchylenia z tego powodu zaskarżonej decyzji z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę szybkości postępowania, legalizmu i praworządności, a nie formalistycznym podejściu z wyeksponowaniem "przesłanek natury hipotetyczno-teoretycznej", tak, iż "Bezduszne lex pokonało ius", przypomnieć należy stanowisko NSA zawarte w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06, na tle podobnej regulacji zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). W uchwale tej NSA stwierdził m.in., iż "(...) przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, określone w art. 24 § 1 k.p.a., nie rodziły sporów w doktrynie, bo każda z przesłanek wyłączenia jest uznawana za nadającą się do stosowania w jej bezpośrednim rozumieniu. W razie zaistnienia przynajmniej jednej z nich, wyłączenie następuje z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym celu odrębnego orzeczenia. Istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 – OTK-A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. Przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. (...)". Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.