II GSK 348/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Go 645/22 w sprawie ze skargi S. w C., W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 15 września 2022 r. nr 0801-IOAC.5066.17.2022.27.JOS w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz S. w C., W. 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 645/22, po rozpoznaniu skargi S. w W. (dalej: spółka, skarżąca), uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej: DIAS, skarżący kasacyjnie) z dnia 15 września 2022 r., nr 0801-IOC.5066.17.2022.27.JOS oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: organ I instancji) z dnia 15 stycznia 2021 r., nr 418000-COC-1.48.124.2020.2, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz umorzył postępowanie administracyjne. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2, art. 175 § 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł DIAS, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niesłuszne przyjęcie przez Sąd, iż w sprawie organy naruszyły przepis prawa materialnego, a naruszenie to stanowiło podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego i w konsekwencji umorzenie tego postępowania przez Sąd, podczas nie wystąpiły podstawy do uchylenia decyzji organów, ani również do umorzenia postępowania; II. oraz naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58 z późn. zm.; dalej: u.t.d.) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, tzn. niesłuszne przyjęcie przez Sąd, iż organy administracji działały z uchybieniem terminu 2 lat określonego w tym przepisie, gdyż terminem końcowym biegu przedawnienia regulowanego ww. przepisem jest termin doręczenia decyzji ostatecznej w sprawie, i związany z tym wniosek Sądu, że nastąpiło przedawnienie uprawnienia organu do nałożenia kary, podczas gdy: - nie ma oparcia w treści przepisu wnioskowanie Sądu, iż koniec biegu terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej kończy się wraz z uostatecznieniem decyzji administracyjnej wydanej w danej sprawie, - termin ten został zachowany i uprawnienie to nie przedawniło się, jako że do momentu jego upływu została wydana decyzja ustalająca w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którą jest decyzja organu I instancji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, tzn. niesłuszne przyjęcie przez Sąd, iż określony w przepisie termin 2-letni należy liczyć do dnia doręczenia decyzji, gdyż dotyczy ono załatwienia sprawy, podczas gdy przepisy dotyczące ogólnych terminów załatwiania spraw wraz z zaistniałą na ich tle opinią judykatury oraz doktryny prawa wskazują, iż to wydanie decyzji, a nie jej doręczenie odzwierciedla załatwienie sprawy, a co za tym idzie termin przedawnienia winien być liczony do dnia wydania decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy, a w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Wniósł też o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie, zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, a także złożyła oświadczenie, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15). Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji takiej, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut z pkt I. petitum skargi kasacyjnej. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (w ramach naruszenia przepisów postępowania winien być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) i art. 145 § 3 p.p.s.a., jak jednoznacznie wynika to z ich treści, odnoszą się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na zaskarżony akt. Oznacza to, że warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia albo niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów stanowiących wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie może tym samym stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. W związku z tym, zmierzając do wykazania naruszenia wymienionej regulacji - poprzez niezasadne zdaniem strony skarżącej uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego zamiast oddalenia skargi - strona skarżąca powinna powiązać zarzut naruszenia powyższych przepisów z zarzutem (zarzutami) naruszenia konkretnych przepisów prawa, którym - jej zdaniem - uchybił wojewódzki sąd administracyjny stosując je, jako wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanych przepisów wynikowych nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 775/21). Jako niezadane należy również uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego z pkt II.1. i pkt II.2. petitum skargi kasacyjnej. W obu tych zarzutach skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem. W jego ocenie zachowania terminu końcowego z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie należy wiązać z wydaniem oraz doręczeniem decyzji ostatecznej, tylko z wydaniem decyzji organu I instancji. W związku z tym, że z argumentacji skargi kasacyjnej wynika, że oba te zarzuty pozostają w związku funkcjonalnym, uzasadnia to ich łączne rozpoznanie. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że z podstaw kasacyjnych, wskazanych w obu punktach petitum środka zaskarżenia, wynika, że skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego - i to zarówno przez błędną jego wykładnię (czyli mylne zrozumienie wskazanej normy prawnej) jak i przez jego niewłaściwe zastosowanie. Mając na uwadze, że uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji - co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej - dostrzec trzeba, że wobec braku skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), dla oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego wiążący jest stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym i przyjęty przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu. W stanie faktycznym sprawy ujawnienie naruszenia nastąpiło w dniu 25 lutego 2019 r. Przez ujawnienie naruszenia należy rozumieć przedstawienie kontrolowanemu przedsiębiorcy informacji o stwierdzonym naruszeniu, w odpowiedniej formie, za pomocą dokumentu, który określa wyniki kontroli i zarazem daje podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary za to naruszenie. Takim sposobem przewidzianym w procedurze w sprawach dotyczących przewozów drogowych jest protokół kontroli. Ponadto podkreślenia wymaga, że organ I instancji wydał decyzję w dniu 15 stycznia 2021 r., zaś organ odwoławczy decyzję ostateczną wydał dopiero w dniu 15 września 2022 r. Art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty w punktach II.1. i II.2. są całkowicie niezasadne. Artykuł 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. reguluje czas, w jakim organ może wydać decyzję po stwierdzeniu naruszeń przepisów u.t.d. Norma tam określona odnosi się do postępowania w ogólności, a to oznacza, że umorzenie postępowania może mieć miejsce w każdym stadium postępowania (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1331/22). W każdym, tzn. również po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Dokonując interpretacji przepisu art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. należy zwrócić uwagę na użyte w nim przez ustawodawcę sformułowanie, że "postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się". Podkreślenia więc wymaga, że ustawodawca nie ograniczył postępowania, o którym mowa w tym przepisie, do ram postępowania przed organem I instancji, jak twierdzi w skardze kasacyjnej organ. W przepisie tym jest bowiem mowa o postępowaniu, za które należy uważać postępowanie administracyjne, a te kończy się wraz z uostatecznieniem decyzji administracyjnej wydanej w danej sprawie. Decyzja w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. staje się zaś ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją ostateczną jest zatem decyzja organu II instancji albo też decyzja organu I instancji, od której nie zostało skutecznie złożone odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższą interpretację potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych: m.in. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 856/22, z dnia 15 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3212/17, z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 1925/22 i z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2348/16. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym w pełni przychyla się do wskazanego stanowiska. Zarzut z pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej jest ponadto niezasadny z tego względu, że kwestię wydania oraz doręczenia decyzji, w kontekście przepisu art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., skarżący kasacyjnie organ odnosi do decyzji organu I instancji. Natomiast jak już wyżej wskazano, w okolicznościach sprawy decyzja organu I instancji z dnia 15 stycznia 2021 r. nie stała się ostateczna, a zatem zarówno data jej wydania jak i doręczenia pozostają bez wpływu na upływ przedmiotowego terminu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).