II GSK 357/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA Hanna Kamińska Anna Robotowska (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 430/09 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wyrokiem z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 430/09, w sprawie ze skargi E. K. (dalej: skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za wskazane we wniosku okresy w łącznej kwocie ok. 18.000 zł. Uzasadniając wniosek skarżąca wskazała, że nie jest w stanie spłacać zaległości, gdyż nie posiada żadnego majątku, ma [...] lat i niskie kwalifikacje zawodowe, pozostaje bez pracy ze względu na stan zdrowia, a utrzymuje się z kwoty 500 zł, którą otrzymuje miesięcznie od męża, z którym nie prowadzi jednak wspólnego gospodarstwa domowego. Podniosła także, iż nie korzysta z pomocy społecznej, zalega z opłatami za czynsz i media. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S., Inspektorat w J., decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.s.u.s.) odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy za wskazane miesiące w latach 2002 – 2005. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w przypadku skarżącej nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż na tle zgromadzonego materiału dowodowego nie można przyjąć w sposób nie budzący wątpliwości, iż zadłużenie wobec ZUS nie może zostać wyegzekwowane. Zdaniem organu z przedłożonych dokumentów (zadłużenie z tytułu czynszu, opłaty mediów, zadłużenie wobec innych wierzycieli skutkujące wpisem do Rejestru Dłużników Niewypłacalnych, niemożność podjęcia pracy, braku nieruchomości, bezskuteczności postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komornika sądowego i urząd skarbowy, zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej) nie wynika, aby skarżąca ze względu na sytuację majątkową i rodzinną nie była w stanie spłacić zaległości z tytułu składek ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej osobiście. Tym samym w przypadku skarżącej nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca powołała te same okoliczności, wskazując dodatkowo, że samochód [...], rok prod. 1994 został sprzedany na złom za 150,00 zł. i wyrejestrowany. Skarżąca przedstawiła umowę sprzedaży potwierdzającą fakt zbycia pojazdu. Wskazała także, że jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku oraz, że w miarę możliwości przez okres prowadzenia działalności usiłowała wywiązywać się z obowiązku płacenia składek czego dowodzą wpłaty za rok 2005. Nie zgodziła się również z twierdzeniem organu o możliwości egzekwowania należności w sytuacji, kiedy jest od trzech lat osobą bezrobotną, a prowadzone w stosunku do jej osoby postępowania egzekucyjne zostały umorzone postanowieniem komornika z dnia [...] grudnia 2006 r. i Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia [...] czerwca 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że złożone przez skarżącą dokumenty dotyczące zadłużeń czynszowych i mediów nie zostały zaliczone do materiału dowodowego, gdyż zostały złożone w kopii, a ponadto skierowane były do męża skarżącej, z którym nie prowadzi ona wspólnego gospodarstwa. Organ podniósł także, że z ustaleń ZUS wynika, iż w czasie prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej mąż był zgłoszony jako osoba współpracująca, a od maja 2008 r. sam prowadzi działalność gospodarczą. Podkreślono, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających jej zły stan zdrowia czy ciężką sytuację finansową. Organ uznał zatem, iż oświadczenia skarżącej dotyczące jej sytuacji finansowej budzą uzasadnione wątpliwości, gdyż z jednej strony podaje ona, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z mężem, a z drugiej strony przedkłada rachunki wskazujące, że mąż jest osobą ponoszącą koszty utrzymania mieszkania. Ponadto wskazał, iż skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów dających możliwość zweryfikowania jej rzeczywistych dochodów. W ocenie organu skarżąca nie spełnia przesłanek zarówno z art. 28 ust. 1 jak i z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dających możliwość umorzenia należności z tytułu składek. W skardze skarżąca zarzuciła organowi wydanie decyzji z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez przyjęcie, że brak jest przesłanki do umorzenia ciążących na niej zaległości z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł, podczas gdy, jej zdaniem, przesłanki te zostały spełnione, a dowodzi tego wynik postępowania o wyjawienie majątku i umorzenie postępowań egzekucyjnych z powodu całkowitej nieściągalności. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że organ nie przeprowadził pełnych ustaleń dotyczących zaistnienia podnoszonych przez skarżącą okoliczności, a mimo to przyjął brak przesłanki całkowitej nieściągalności należności. Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 28 u.s.u.s dopuszcza możliwość umarzania składek przez ZUS w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, nawet pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sąd wskazał również, że stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. WSA w G. wyraził podgląd, że jakkolwiek decyzja wydana na podstawie wyżej powołanych przepisów oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, nie prowadzi to jednak do rezygnacji ani z konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ani z konieczności oparcia rozstrzygnięcia o argumentację bazującą na prawnych i faktycznych przesłankach i przedstawienia jej w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., mającego w związku z art. 123 u.s.u.s. zastosowanie do działań organów w niniejszej sprawie. Tymczasem, zdaniem Sądu, organ administracyjny pominął w swoich wywodach ocenę wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. oraz pkt 1 § 3 przepisów wykonawczych chociaż w aktach sprawy zostały one udokumentowane. Sąd wskazał, że organ przyznał, iż skarżąca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, nie posiada majątku z którego można egzekwować należności co potwierdziło także postępowanie sądowe o wyjawienie majątku prowadzone przed Sądem Rejonowym w J. Wydział [...] Cywilny, sygn. akt [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego K. sygn. akt [...] z [...] kwietnia 2008 r. o wpisie skarżącej do rejestru dłużników z uwagi na fakt, iż z egzekucji nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucji. Sąd zwrócił także uwagę, że z uzasadnienia postanowienia Komornika Sądu Rejonowego w J. z [...] grudnia 2006 r., sygn. akt [...] wynika, że wartościowe składniki majątku skarżącej zostały zajęte w toku postępowania egzekucyjnego i zlicytowane, a pozostałe składniki majątkowe (w tym samochód [...]) posiadają wartość użytkową, a nie handlową co powoduje, że kwoty uzyskane z ich licytacji nie pokryłyby kosztów związanych z prowadzoną egzekucją. Sąd wskazał także na bezskuteczne postępowanie egzekucyjne, które ZUS prowadził przeciwko skarżącej o zaległości na dzień [...] grudnia 2006 r. w kwocie [...] zł, sygn. akt [...]. Postępowanie to zostało umorzone postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia [...] sierpnia 2007 r. z uwagi, że "zobowiązana nie osiąga żadnych dochodów i nie posiada żadnych ruchomości i nieruchomości podlegających zajęciu." Tak więc zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, iż sytuacja majątkowa skarżącej od czasu umorzenia postępowań egzekucyjnych nie uległa poprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokładnego rozważenia wymagały argumenty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, takie jak brak realnych możliwości podjęcia zatrudnienia w zawodzie ze względu na sytuację zdrowotną. Istotna jest również ocena wysokości niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego, w zestawieniu z wysokością osiąganych dochodów - 500,00 zł uzyskiwanych od męża, brak majątku ruchomego i nieruchomego pozwalającego na wyegzekwowanie należności, czy utrata możliwości zaspokojenia własnych podstawowych potrzeb bytowych czy mieszkaniowych. Ponadto w ocenie Sądu z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy skarżąca korzysta z pomocy finansowej innych osób bądź czy od innych członków rodziny może uzyskać taką pomoc. Organ odwoławczy nie ustalił jakie koszty utrzymania skarżąca ponosi w skali miesiąca i czy otrzymywana kwota 500,00 zł wystarcza na zaspokojenie jej podstawowych potrzeb życiowych. Sąd zauważył, że regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawia - obok innych wymogów decyzji - obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji skarżącej o spełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 ustawy, a wręcz przeciwnie wskazał, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 1. Nie wyjaśnił jednak dlaczego wskazane wcześniej postanowienia organów egzekucyjnych są niewystarczające do uznania całkowitej nieściągalności zaległych należności, jak również nie rozważył czy nie zachodzi w niniejszej sprawie uzasadniony przypadek z art. 28 ust. 3a ustawy. W ocenie Sądu wskazane mankamenty przyjętej przez organ argumentacji oraz braki uzasadnienia decyzji zaważyły na podjętym rozstrzygnięciu. Organ nieprzekonująco przedstawiając argumenty wykroczył poza zakres uznania administracyjnego, a taki stan rzeczy - w powiązaniu z niewyjaśnieniem wszystkich przesłanek – uznał Sąd za spełnienie hipotezy art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a., obligujący go do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. K.. Podniosła w niej, że wyrok WSA w G. narusza art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne poprzez przyjęcie, iż w przypadku skarżącej nie zachodzi całkowita nieściągalność oraz nie zachodzą przesłanki do umorzenia jej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Podniosła także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, bądź też uchylając zaskarżoną decyzję, widząc luki w materiale dowodowym nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, celem uzupełnienia materiału dowodowego. W konsekwencji kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w G. zarzucił organowi niekompletne zebranie materiału dowodowego, w szczególności na okoliczność sytuacji materialnej skarżącej. Zdaniem kasatora Sąd mógł sam przeprowadzić postępowanie dowodowe na te okoliczności w trakcie jednej rozprawy bez przedłużania postępowania. Ponadto wskazał, że skoro Sąd I instancji zauważył luki w zebranym materialne dowodowym, winien skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem zebrania materiału dowodowego, niezbędnego do wydania obiektywnej decyzji, tymczasem WSA w G. nie uczynił tego. Zdaniem kasatora Sąd uchylając jedynie decyzję pozbawił organ możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, a skarżącej uniemożliwił dochodzenie swoich racji. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że wbrew stanowisku WSA w G. w toku postępowania zostały wyjaśnione przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, a Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. i Komornik Sądu Rejonowego w J. stwierdzili brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W związku z powyższym zdaniem kasatora zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji umarzającej należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na sposób sformułowania skargi kasacyjnej, przytoczone w niej podstawy kasacyjne oraz wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, konieczne jest przedstawienie podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez sądy administracyjne. Skarżąca zaskarżyła w całości wyrok, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględnił skargę i uchylił decyzję. Wniesienie skargi kasacyjnej przez skarżącą od wyroku, którym skarga została uwzględniona jest dopuszczalne albowiem powody uchylenia decyzji mogą być niezgodne z prawem, co ma istotne znaczenie z uwagi na związanie organu i sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Tak więc skarżąca może w skardze kasacyjnej zaskarżyć wyrok, którym została uwzględniona jej skarga, wykazując w podstawach kasacyjnych naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów z zakresu postępowania, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Jeżeli zarzuty takie są uzasadnione, może to prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W tej sprawie skarżąca podnosi zarzuty, które w istocie sprowadzają się do tego, ze Sąd pierwszej instancji powinien inaczej ocenić materiał dowodowy zgromadzony przez organ, dokonać ustaleń stanu faktycznego we własnym zakresie i stwierdzić, że należności ZUS powinny być umorzone. Tego rodzaju zarzuty skarżąca kwalifikuje jako naruszenie przepisów art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto skarżąca formułuje zarzut, że Sąd pierwszej instancji, widząc luki w materiale dowodowym nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z uwagi na tak sformułowane zarzuty przede wszystkim należy wyjaśnić, że uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje ten skutek, że sprawa wraca do organu administracji celem jej ponownego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym przez organ administracji. Tak więc, jakkolwiek nie jest to wysłowione wprost w sentencji wyroku, to uchylenie decyzji przez sąd administracyjny oznacza właśnie ponowne rozpoznanie sprawy przez organ administracji. Tak więc całkowicie niezrozumiały jest zarzut skarżącej, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania ponieważ uchylił zaskarżoną decyzję a nie przekazał sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżąca wadliwie rozumie motywy wyroku WSA w G., którym uchylona została decyzja z powodu wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zarówno co do zgromadzonego materiału dowodowego jak i jego oceny przez organ. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej w formie rozpatrywania skarg na akty i czynności organów administracji publicznej. Uwzględnienie skargi polega na uchyleniu zaskarżonego aktu lub czynności jeżeli zostały wydane z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego ma także takie znaczenie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w razie uwzględnienia skargi wiążą organ administracji, który jest obowiązany wykonać wyrok sądu w toku ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Sąd administracyjny nie może natomiast zastępować organu i wydać rozstrzygnięcia administracyjnego za organ administracji. W rozpoznawanej sprawie, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji wskazał wady w postępowaniu administracyjnym, które w pełni uzasadniały stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. W szczególności wady postępowania dowodowego zostały prawidłowo odniesione do przepisów prawa materialnego, które ma zastosowanie w tej sprawie, albowiem to prawo materialne wyznacza jakie okoliczności są istotne i wymagają ustalenia przez organ rozpatrujący sprawę. Nie jest natomiast rzeczą sądu administracyjnego przesądzenie o tym w jaki sposób sprawa administracyjna ma być rozstrzygnięta, jeżeli nie zostało prawidłowo i w pełni przeprowadzone postępowanie dowodowe. Oznacza to, że nie można podzielić zarzutu skarżącej, iż Sąd pierwszej instancji powinien stwierdzić, że należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne mają być umorzone. Tego rodzaju zarzut nie może być w żadnym razie wiązany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, ani tym bardziej z przepisami art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo wykonał obowiązek kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a wyrok nie narusza przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.