II GSK 367/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński Małgorzata Korycińska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Po 242/08 w sprawie ze skargi R. P. na postanowienie Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Po 242/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...]. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] maja 2007 roku R. P. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Pismem z dnia [...] września 2007 r., wezwano R. P. do usunięcia wskazanych braków wniosku, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to zostało odebrane przez wnioskodawcę w dniu [...] listopada 2007 r. W dniu [...] listopada 2007 roku R. P., osobiście poinformował pracowników Biura, że jest chory i nie jest w stanie uzupełnić braków formalnych wniosku. Uprzedził także pracowników Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w T., że z powodu choroby uzupełnienie braków będzie mogło nastąpić dopiero w końcu grudnia 2007 roku - po upływie terminu zwolnienia lekarskiego. Organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] grudnia 2007 roku, wezwał R. P. do przedłożenia zwolnienia lekarskiego potwierdzającego brak możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku. Ponadto pouczył wnioskodawcę o terminie i sposobie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych. R. P. pismem z dnia [...] stycznia 2008 r., złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia korekty do wniosku na 2007 rok. Jako powód uchybienia terminu wskazał, chorobę. Do wniosku załączył zaświadczenie lekarskie z [...] listopada 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., odmówił Ryszardowi Płotkowi przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. R. P. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedstawione przez R. P. zaświadczenie lekarskie nie dowodzi braku winy w zachowaniu terminu do dokonania czynności. Zdaniem organu, wnioskodawca nie wskazał okoliczności, które uniemożliwiałyby złożenie korekty wniosku przygotowanej samodzielnie lub przez inną osobę w dniach od [...] do [...] listopada 2008 r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. podniósł, że zaświadczenie lekarskie nie potwierdza wyjaśnień wnioskodawcy, że przed dniem [...] listopada 2007 r., jak i pomiędzy [...] a [...] listopada 2007 r., nie był w stanie złożyć korekty do wniosku z powodu choroby. Zaświadczenie to zostało wystawione w dniu [...] listopada 2007 r., i z tego powodu nie może stanowić dowodu, że pomiędzy [...] do [...] listopada 2007 r., R. P. nie mógł stawić się w urzędzie i dokonać czynności. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że z wyjaśnień Kierownika Biura Powiatowego i notatek służbowych pracowników Biura wynika, iż R. P. w dniu [...] listopada 2007 roku, spędził w urzędzie 4 godziny, podczas których sporządzał pisma, notatki, zadawał pytania dotyczące innych spraw obszarowych, jak również konsultował treści wystosowanych wezwań. Wnioskodawca odmówił jednak złożenia korekty do wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, tłumacząc to korzystaniem ze zwolnienia lekarskiego, uprawniającego go do złożenia korekty w innym terminie. W skardze do WSA w Poznaniu R. P. podniósł, że uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu, a przy tym nie ma obowiązku udowadniać swojej winy, a tylko uprawdopodobnić jej brak. Zdaniem skarżącego, choroba jakiej doznał dostatecznie uprawdopodobniła przyczynę uchybienia terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając uchylenie postanowień organów obydwu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), podniósł, że Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. dokonując oceny przesłanek przywrócenia uchybionego terminu przyjął, iż wniosek o przywrócenie terminu złożony został zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. Tym samym uznał, że przedstawione zaświadczenie lekarskie jest dowodem istnienia przeszkody (choroby) do dokonania czynności w terminie. Jednocześnie organ wbrew temu ustaleniu gromadził i powołał dowody w postaci notatek i oświadczeń pracowników o stanie zdrowia i czynnościach R. P. w dniu [...] listopada 2007 r. Organ zajął stanowisko, że zachowanie R. P. w tym dniu nasuwa wątpliwości co do faktycznego stanu jego zdrowia. Sąd podkreślił, że sama obecność R. P. w Biurze ARiMR w ostatnim dniu terminu do dokonania czynności nie przesądza o możliwości jej dokonania. Obowiązkiem organ było ustalenie, czy wnioskodawca w dniu [...] listopada 2007 roku miał obiektywną możliwość dokonania korekty wniosku o przyznanie płatności lub czy mógł wyręczyć się inną osobą, przy uwzględnieniu okoliczności związanych z charakterem czynności jaka miała być podjęta. Brak stosownej informacji co do tej kwestii nie pozwala na ocenę czy samo stawiennictwo R. P. (bez względu na jego stan zdrowia) wystarczało do uzupełnienia wniosku czy też właściwe dokonanie tej czynności wymagało od skarżącego zebrania dodatkowych danych, w czym stan zdrowia mógł stanowić przeszkodę. Sąd pierwszej instancji podniósł, że uprawdopodobnienie braku winy a nie fakt choroby winien podlegać czynnościom dowodowym i ocenie organu. Zdaniem Sądu, okoliczności te, z naruszeniem art. 7 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zostały wyjaśnione. WSA, podzielając stanowisko skarżącego, zauważył, że zgodnie z art. 57 k.p.a., każdy z siedmiu dni zakreślonych dla dokonania czynności należy traktować tak samo, co oznacza, że na wnioskodawcy nie spoczywał obowiązek wykazania dlaczego nie przystąpił do dokonania czynności przed [...] listopada 2007 roku. Przepis nie nakłada na stronę obowiązku działania w 1, 2 czy 5 dniu wyznaczonego terminu. Termin do dokonania czynności jest zachowany również w przypadku, gdy nastąpi to w ostatnim dniu wyznaczonego terminu. Jeśli zatem strona nie mogła wykonać ciążącego na niej obowiązku w ostatnim dniu terminu i uchybiła w ten sposób terminowi, to nie jest pozbawiona możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W konkluzji Sąd pierwszej instancji wskazał, że zachodzi konieczność ponownego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych i wyjaśnienia okoliczności mogących mieć wpływ na ocenę, czy uchybienie terminu do dokonania czynności było niezawinione przez Ryszarda Płotka, czy też przy dołożeniu należytej staranności mógł on dochować terminu. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną organ, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na niezasadnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, iż organy obu instancji w sposób należyty nie wyjaśniły okoliczności mających wpływ na ocenę, że R. P. nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do usunięcia braków formalnych wniosku, co spowodowało naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 58 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzył dotychczasowe stanowisko, podnosząc, że obowiązkiem osoby wnoszącej o przywrócenie terminu jest uprawdopodobnienie, że przeszkoda powodująca uchybienie terminowi była niezależna i istniała przez cały czas. R. P. nie uprawdopodobnił, że w okresie od [...] do [...] listopada 2007 r., zaistniały obiektywne okoliczności (niezależne od jego woli), które uniemożliwiały mu zastosowanie się do wezwanie organu. W ocenie Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. Sąd pierwszej instancji wadliwie zinterpretował art. 58 § 1 k.p.a., a zgromadzony materiał dowodowego uzasadniał odmowę przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. P. wniósł o jej "odrzucenie jako oczywiście bezzasadnej i wniesionej po upływie terminu oraz niedopuszczalnej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Strona wnosząca skargę kasacyjną, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., podniosła zarzut naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Ponadto zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły w sposób należyty okoliczności mających wpływ na ocenę, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. W związku z tak sformułowanym zarzutem skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że skarżący organ nieprawidłowo zakwalifikował art. 58 § 1 i 2 k.p.a. do przepisów prawa materialnego. Powołane przepisy są bowiem przepisami postępowania administracyjnego, określającymi przesłanki przywrócenia terminu i warunki jakie musi spełniać prośba zainteresowanego. Wspomniane uchybienie, w związku z błędnym zaliczeniem art. 58 § 1 i 2 k.p.a. do przepisów prawa materialnego, nie zostało powiązane z przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez Sąd pierwszej instancji. Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W uzasadnieniu wspomnianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w wypadku niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, ograniczającego się do wskazania naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie ma przeszkód, by Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez WSA. Mając na uwadze ogólną moc wiążącą powołanej uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a.), Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, po przeprowadzeniu analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdza, że zawarty w niej zarzut w istocie dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Zarzucane Sądowi pierwszej instancji uchybienie sprowadza się do tego, że Sąd ten uwzględnił skargę, błędnie uznając, że organy obu instancji naruszyły art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Odnosząc się z kolei do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii dokonania przez WSA błędnego ustalenia stanu faktycznego zauważyć należy, że sąd administracyjny, co do zasady, nie posiada kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, gdyż należy to do zadań organu administracji publicznej. Na sądzie administracyjnym pierwszej instancji spoczywa natomiast obowiązek oceny, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie ustalał stanu faktycznego, a jedynie badał poprawność ustaleń poczynionych przez organy administracji publicznej. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że organy obu instancji z naruszeniem art. 7 i 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniły, czy skarżący miał obiektywną możliwość uzupełnienia braków wniosku o przyznanie płatności oraz, w szczególności, czy pozwalał mu na to stan zdrowia. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W skardze kasacyjnej stwierdzone przez WSA naruszenie wymienionych ostatnio przepisów postępowania administracyjnego nie zostało zakwestionowanie. W związku z tym uznać należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie podważyła przyjętej przez Sąd podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut błędnej wykładni art. 58 § 1 i 2 k.p.a. jest chybiony. Uchybienie przepisom postępowania w postaci błędnej wykładni polega na błędnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Strona wnosząca skargę kasacyjną formułując omawiany zarzut nie wyjaśniła na czym polegała błędna wykładnia powołanych przepisów i nie wskazała jaka wykładnia, jej zdaniem jest prawidłowa. W tym miejscu podnieść należy, że stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W związku z tym, to na zainteresowanym spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że w prośbie o przywrócenie terminu zainteresowany powinien wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2000 r., I SA/Gd 794/99, niepubl.). W wypadku, gdy wnoszącemu prośbę można przypisać chociażby winę nieumyślną, przywrócenie terminu nie jest możliwe (por. wyrok NSA z 22 maja 1997 r., SA/Sz 630/96, niepubl.). Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego. Wśród przyczyn uzasadniających przywrócenie terminu wymienia się między innymi obłożną chorobę uniemożliwiającą stronie działającej osobiście podjęcie czynności, przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. wyrok NSA z 19 września 2000 r., 1072/00, niepubl.). W tym miejscu wymaga podkreślenia, że samo zwolnienie lekarskie nie jest potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności. Nie wyklucza ono bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez skarżącego osobiście lub przy pomocy innej osoby. Istnienie okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu nie musi być udowodnione, gdyż wystarczające jest ich uprawdopodobnienie. W myśl art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dokonał wykładni art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Sąd ten jedynie zauważył, że organy obu instancji przyjęły, iż wniosek o przywrócenie terminu odpowiadał warunkom określonym w art. 58 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku nie sposób doszukać się wypowiedzi Sądu w kwestii rozumienia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W okolicznościach sprawy było to zresztą zbędne, skoro dostrzeżone zostało uchybienie dotyczące wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Sąd pierwszej instancji bowiem stwierdził, że w sprawie nie wyjaśniono dostatecznie, czy niekwestionowana przez organy, choroba skarżącego stanowiła obiektywną przeszkodę dla dokonania czynności w terminie. Jak już wspomniano stanowisko WSA w tym zakresie nie zostało zakwestionowane przez wnoszący skargę kasacyjną organ. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zarzucane w skardze kasacyjnej uchybienie art. 58 § 1 i 2 k.p.a., polegające na błędnej wykładni w istocie nie miało miejsca. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.