II GSK 3688/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1080/15 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny za odmowę zeznań 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. P. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1080/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny za odmowę złożenia zeznań. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wezwał M. P. do stawiennictwa w charakterze świadka w dniu [...] maja 2015 r. w siedzibie organu. Przedmiotem przesłuchania miało być ustalenie okoliczności prowadzenia przez A. s.c. samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Wezwanie zawierało pouczenie o skutkach niestawienia się na wezwanie bez uzasadnionej przyczyny, wynikających z art. 88 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 88 k.p.a. nałożył na M. P. karę grzywny w wysokości 50 zł, w uzasadnieniu podając, że strona w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] maja 2015 r. odmówiła odpowiedzi na poszczególne pytania. Strona złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, podnosząc, że nie odmówiła zeznań, zaś organ wykroczył pytaniami poza zakres określony w wezwaniu. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu, wobec uchylenia się strony od odpowiedzi na zadane pytanie w trakcie przesłuchania, wystąpiły okoliczności uzasadniające nałożenie na nią kary grzywny w wysokości 50 zł. Dyrektor ARiMR przywołał brzmienie art. 83 § 1 k.p.a., zgodnie z którym nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka, z wyjątkiem małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Ponadto świadek może odmówić odpowiedzi na pytania, gdy odpowiedź mogłaby narazić jego lub bliskich wymienionych w § 1 na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej (art. 83 § 2 k.p.a.). W ocenie organu odwoławczego, osoba wezwana do złożenia wyjaśnień w charakterze świadka, nie może wybiórczo decydować w jakich okolicznościach jej przesłuchanie jest zbędne lub przekracza "zakres dowodu". Obowiązkiem osoby wezwanej do złożenia wyjaśnień w charakterze świadka, jest stawić się na wezwanie organu. Świadek, któremu nie służy prawo odmowy zeznań lub który nie skorzystał z przysługującego mu prawa odmowy zeznań, ma obowiązek składania zeznań, a w jego ramach ma obowiązek odpowiedzi na poszczególne pytania zadane mu przez strony lub organ prowadzący postępowanie. M. P. złożyła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podkreślając, że jej przesłuchania nie mogły się odbyć w terminach wezwania ze względu na usprawiedliwioną absencję strony, która jednocześnie żądała uczestnictwa w czynnościach przesłuchań jej osoby i wnosiła o zmianę terminu przesłuchania. Podniosła, że organy zapominają, iż są obowiązane uczynić wszystko, aby wezwania były dla świadków nieuciążliwe oraz że z fakultatywnego charakteru art. 88 k.p.a. wynika konieczność analizy, kiedy ten sankcyjny przepis zastosować, a kiedy nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., wydanym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na fakt, iż skarżąca uchyliła się od odpowiedzi na zadane pytanie w trakcie przesłuchania, organ zasadnie zastosował środek przymusu w postaci ukarania skarżącej grzywną w wysokości 50 zł, stosownie do art. 88 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że prawo odmowy zeznań w całości przysługuje tylko osobom bliskim strony, natomiast prawo odmowy odpowiedzi na poszczególne pytania - każdej osobie, ale tylko w określonych sytuacjach (art. 83 § 2 k.p.a.). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji zauważył, że skarżąca podniosła okoliczności związane z brakiem stawiennictwa świadka na przesłuchanie oraz brakiem obecności podczas przesłuchania, podczas gdy kwestia nałożenia grzywny nie miała jakiegokolwiek związku z tymi okolicznościami. Powodem nałożenia kary grzywny nie była bowiem nieobecność świadka lub strony, a odmowa zeznań na rozprawie administracyjnej w związku z zadanym pytaniem przez przeprowadzającego przesłuchanie. M. P. zaskarżyła wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1080/15 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie skarżonych postanowień organu I i II instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 88 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. oddalenie skargi ze względu na błędne przyjęcie faktycznej podstawy do zastosowania art. 88 § 1 k.p.a., 2. art. 134 p.p.s.a., poprzez niewyjście przez Sąd poza zarzuty skargi i niespostrzeżenie braku podstawy faktycznej do zastosowania przez organy i Sąd I instancji, niebędący związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, art. 88 § 1 k.p.a., 3. art. 133 p.p.s.a. w zw. z art 54 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie niepełnych przesłanych przez organ akt sprawy, 4. art. 88 § 1 k.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie. Zdaniem skarżącej, wymienione naruszenia miały kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia i istotny wpływ na jego treść. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że w sprawie nie wystąpiły podstawy do zastosowania sankcji z art. 88 § 1 k.p.a. Świadek nie odmówiła zeznań, a nie odpowiedziała na jedno pytanie numer 6, które naruszało sferę prywatności świadka, jej aktywności niezwiązanej ze sprawą i stosunków majątkowych. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji nie był związany granicami skargi i jej zarzutami i powinien dokonać oceny legalności zastosowania art. 88 k.p.a. przez organ w szczególności na podstawie analizy protokołu z przesłuchania, braku odmowy zeznań oraz nadużycia przez organ jego dyskrecjonalnej władzy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji, że w zaskarżonym wyroku nieprawidłowo ocenił zastosowanie przez organ art. 88 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się, mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł. Aby ocenić, czy odmowa złożenia zeznania przez świadka była bezzasadna, należy mieć na uwadze, że w myśl art. 83 § 1 k.p.a. nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka, z wyjątkiem małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Z kolei art. 83 § 2 k.p.a. stanowi, że świadek może odmówić odpowiedzi na pytania, gdy odpowiedź mogłaby narazić jego lub jego bliskich wymienionych w § 1 na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że akta sprawy dają jednoznaczną podstawę do przyjęcia, iż wymierzenie skarżącej grzywny na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. było zasadne. Wbrew stanowisku skarżącej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności protokół przesłuchania świadka z dnia [...] maja 2015 r. był wystarczający aby ocenić, że postanowienie o wymierzeniu grzywny było prawidłowe. Jak wynika bowiem z protokołu przesłuchania skarżącej pytanie nr 6 o treści "Czy od roku 2005 do chwili obecnej jest lub była Pani pełnomocnikiem lub reprezentantem lub prezesem zarządu lub wspólnikiem w innych podmiotach takich jak spółki cywilne lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, prowadzących gospodarstwo rolne i składających wnioski o przyznanie płatności unijnych, jeśli tak to w jakim charakterze i w jakim okresie?", było skarżącej zadawane trzykrotnie w trakcie przesłuchania w dniu [...] maja 2015 r. Skarżąca odmawiała udzielenia odpowiedzi na to pytanie, podając m.in., że nie jest przygotowana do bycia przesłuchiwaną na tę okoliczność. Organ informował skarżącą, że odmowa udzielenia odpowiedzi na pytanie może skutkować nałożeniem grzywny. Ponadto w aktach sprawy znajduje się podpisane przez skarżącą oświadczenie, że została pouczona o treści art. 83 oraz art. 88 k.p.a. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na zadane pytanie, pomimo że była pouczona o tym, że taka odmowa może skutkować nałożeniem na nią grzywny. Skarżąca nie powołała się na żadną z okoliczności umożliwiających uchylenie się od odpowiedzi na pytanie, określonych w art. 83 k.p.a. Skarżąca nie twierdzi zresztą, że odmowa odpowiedzi na pytanie była uzasadniona na podstawie tego przepisu. Należy zatem uznać, że organ prawidłowo przyjął, iż w sprawie miała miejsce bezzasadna odmowa udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie i z tej przyczyny wymierzył skarżącej grzywnę na podstawie art. 88 k.p.a. Wprawdzie organ I instancji w postanowieniu o nałożeniu grzywny określił jedynie lakonicznie, że grzywna została nałożona za odmowę zeznań na rozprawie administracyjnej, podnosząc jednocześnie, że strona odmówiła odpowiedzi na poszczególne pytania, zaś postanowienie zostało określone jako postanowienie "w przedmiocie nałożenia grzywny za nieusprawiedliwione niestawiennictwo na wezwanie organu", jednak ten błąd został skutecznie usunięty przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia dokładnie opisał treść pytania, na które skarżąca odmówiła udzielenia odpowiedzi oraz wyjaśnił, dlaczego w sprawie miał zastosowanie art. 88 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca bezzasadnie odmówiła odpowiedzi na zadane pytanie, a w konsekwencji organ prawidłowo postanowił o nałożeniu na nią grzywny zgodnie z art. 88 k.p.a. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).