II GSK 3753/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 569/17 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania świadectwa homologacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. M. na rzecz Ministra Infrastruktury 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 569/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. A. M. zwrócił się do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego (dalej: Dyrektor TDT) o wydanie świadectwa homologacji typu EKG ONZ na zgodność z Regulaminem nr 10 Europejskiej Komisji Gospodarczej Organizacji Narodów Zjednoczonych (EKG ONZ) - Jednolite przepisy dotyczące homologacji pojazdów w odniesieniu do kompatybilności elektromagnetycznej [2017/260] (Dz. U. UE Nr L 41 z dnia 17 lutego 2017 r., s. 1; dalej: Regulamin nr 10 EKG) dla typu urządzenia multimedialno-wielofunkcyjnego - typ [...]. Wniosek podpisany został przez A. M., z zaznaczeniem, że występuje on jako importer urządzenia. Dokumentacja homologacyjna wskazywała, że producentem urządzenia jest firma A. Co., Ltd, [...], P.R. China. Z dokumentacji otrzymanej od upoważnionej jednostki badawczej – B. (Orzeczenie nr [...]) wynikało, że wnioskujący występuje jako importer wskazanego typu urządzenia, natomiast z protokołu kontroli zgodności produkcji, wykonanej przez B. wynikało, że A. M. jest producentem. W dniu 27 lipca 2016 r. TDT otrzymał odpowiedź, w której strona jednoznacznie określa się jako importer. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor TDT odmówił wszczęcia postępowania, wskazując, że zgodnie z art. 3.2.2. Regulaminu nr 10 EKG o homologację typu urządzenia może wystąpić jego producent. Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy wyżej wskazane postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że skoro strona wnioskowała o wydanie świadectwa homologacji typu EKG ONZ na zgodność z Regulaminem nr 10 EKG dla typu urządzenia multimedialno-wielofunkcyjnego - typ [...], to w sprawie bezpośrednie zastosowanie mają przepisy tego Regulaminu, a także rozdziału 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.), jako bezpośrednio odnoszące się do zakresu wniosku strony. Dalej, Minister wyjaśnił, że ani przepisy Regulaminu nr 10 EKG ani p.r.d., nie zawierają definicji "producenta". W związku z powyższym, w tym zakresie odnieść należy się do definicji "producenta" zawartej w podstawowym akcie prawa UE dotyczącym homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów, tj. dyrektywy 2007/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r. ustanawiającej ramy dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów (Dz. U. UE Nr L 263 z dnia 9 października 2007 r., s. 1; dalej: dyrektywa 2007/46), która odnosi się również do stosowania Regulaminu nr 10 EKG. Zgodnie z art. 3 pkt 27 tej dyrektywy, "producent" oznacza osobę lub jednostkę, która jest odpowiedzialna wobec organu udzielającego homologacji za wszystkie aspekty procesu homologacji typu lub udzielenia zezwolenia oraz za zapewnienie zgodności produkcji. Nie jest istotne, czy osoba lub jednostka bezpośrednio uczestniczy we wszystkich etapach wytwarzania pojazdu, układu, części lub oddzielnego zespołu technicznego podlegającego procesowi homologacji. Z dokumentacji przedłożonej przez stronę do wniosku o wydanie świadectwa homologacji, jak również z wyjaśnień strony, przedstawionych w piśmie z dnia 26 lipca 2016 r., stanowiących odpowiedź na wezwanie Dyrektora TDT, Minister wywiódł, że strona jednoznacznie wskazuje, że jest importerem. Natomiast z uwagi na przytoczone wyżej regulacje, stroną postępowania w przedmiocie wydania świadectwa homologacji typu może być wyłącznie producent. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że inny niż producent podmiot nie posiada interesu prawnego w takim postępowaniu, a co za tym idzie, nie może być uznany za stronę w rozumieniu k.p.a. W konsekwencji, w Dyrektor TDT trafnie odmówił wszczęcia postępowania wydając zaskarżone postanowienie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł A. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), podzielił przyjęcie przez organy, że skarżący nie posiadał statusu strony, gdyż o wydanie świadectwa homologacyjnego - takiego jak w rozpoznawanej sprawie - może wystąpić jedynie producent. Sąd nie podzielił stanowiska, jakoby skarżący był producentem spornego urządzenia. W ocenie WSA, organ trafnie posłużył się definicją producenta zawartą w podstawowym akcie prawa UE dotyczącym homologacji, tj. w dyrektywie 2007/46/WE. WSA miał na uwadze, że definicja ta, nieobejmująca "importera", odbiega od definicji "producenta" określonej w innych aktach prawa, które jednak – jak podkreślił Sąd - nie znajdują zastosowania w sprawie. Na zakończenie Sąd I instancji wskazał, że z załączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że producentem urządzenia jest chiński podmiot, czego skarżący nie negował. W procesie homologacji to strona składająca komplet dokumentacji winna wykazać status producenta, gdyż tylko producent jest stroną procesu homologacji. To producent w procesie homologacji uzgadnia całą dokumentację, odpowiada za zgodność produkcji z dokumentacją. W wypadku, gdy kto inny jest producentem, w oparciu o pomysł i dokumentację strony wnioskującej, nie ma możliwości zweryfikowania procesu produkcji, gdyż homologacja nie wiąże tego producenta. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M., zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 27 dyrektywy 2007/46 w zw. z punktem 3.2.2. Regulaminu nr 10 EKG poprzez odmówienie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie homologacji i tym samym pozbawienia skarżącego praw strony w postępowaniu. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniósł, że ze złożonych do akt sprawy dokumentów wynika, że skarżący przyjął na siebie odpowiedzialność wobec organu udzielającego homologacji za wszystkie aspekty tego procesu lub udzielenia zezwolenia oraz za zapewnienie zgodności produkcji. Ponosi bowiem w świetle obowiązującego prawa odpowiedzialność za wprowadzenie na rynek produktu nieposiadającego homologacji, czy też niespełniającego warunków bezpieczeństwa. Spełniając te warunki posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., ma interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia, a tym samym odmowa wszczęcia postępowania była niezasadna. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji wadliwie nadał pojęciu producenta znaczenie, wiążąc je z fizycznym wytworzeniem przedmiotu, co nie oddaje ducha prawa, odrywając się np. od fazy projektowania czy kreatywnego myślenia. Twierdził, że z dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że przyjął na siebie odpowiedzialność wobec organu udzielającego homologacji za wszystkie aspekty tego procesu lub udzielenia zezwolenia oraz zapewnienia zgodności produkcji - bowiem w świetle obowiązującego prawa ponosi odpowiedzialność za wprowadzenie na rynek produktu nieposiadającego homologacji, czy niespełniającego warunków bezpieczeństwa. Podniósł też, że dla wyczerpania kryteriów "producenta" nie ma znaczenia nazwa użyta przez wnioskodawcę, ale faktycznie spełniana przez niego w procesie rola, a zatem przyjęcie na siebie odpowiedzialności za wszystkie aspekty procesu homologacji oraz zapewnienie zgodności produkcji. Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Zdaniem składu orzekającego z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn określonych w punktach 1-6 art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy uchybia on przepisom, naruszenie których zarzucono. Ocena skuteczności podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, wymaga uwagi, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z prawem przewidzianych podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisu prawa (aktu prawnego, numer artykułu, podanie jednostki redakcyjnej) który, zdaniem strony, został naruszony, ale też wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto - skoro zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie podstaw kasacyjnych - każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być osobno uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób jednoznaczny wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznawana skarga kasacyjna - mimo wad konstrukcyjnych w przedstawionym wyżej zakresie - nie wyklucza możliwości oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia sformułowanych pod jego adresem zarzutów. Na wstępie trzeba zauważyć, że podstawę prawną postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - utrzymanego w mocy kontrolowanym przez Sąd I instancji postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa - stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sądowi I instancji nie postawiono jednak zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. - przez jego wadliwe zastosowanie. Skład orzekający NSA uznał jednak, że ocena zasadności odmowy wszczęcia postępowania jest możliwa z uwagi na zarzut wadliwego zastosowania art. 28 k.p.a. - zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 61a § 1 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że przesłanką skutecznego żądania wszczęcia postępowania jest by inicjatorem tego postępowania była strona, a istota sporu koncentruje się wokół oceny, czy występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania podmiot ma przymiot strony. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na gruncie art. 28 k.p.a., że pojęcie interesu prawnego - który musi być osobisty, indywidualny, konkretny, aktualny, oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego - uosabia potencjalną możliwość nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, przewidzianych prawem. Poza sporem skarżący domagał się wydania świadectwa homologacji typu EKG ONZ na zgodność z Regulaminem nr 10 Europejskiej Komisji Gospodarczej Organizacji Narodów Zjednoczonych. Punkt 3.2.2. tego Regulaminu (dotyczący wystąpienia o homologację PZE) wskazuje zaś, że o udzielenie homologacji typu PZE w odniesieniu do jego kompatybilności elektromagnetycznej występuje producent pojazdu lub producent PZE. Tak też podmiot uprawniony do wystąpienia o homologację określają przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, czyli aktu implementującego dyrektywę 2007/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r. ustanawiającą ramy dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów. I tak, zgodnie z powoływanym w sprawie art. 70d ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, producent nowego typu pojazdu, typu przedmiotu wyposażenia lub części jest obowiązany uzyskać dla każdego nowego typu pojazdu, typu przedmiotu wyposażenia lub części odpowiednie świadectwo homologacji typu WE, z zastrzeżeniem ust. 2-6. Z kolei według art. 70d ust. 6 pkt 2 lit. a - producent nowego typu przedmiotu wyposażenia lub części jest zwolniony z obowiązku, o którym mowa w ust. 1, jeżeli uzyskał świadectwo homologacji typu EKG ONZ. Wskazanie w podstawach kasacyjnych na "art. 3 pkt 27 dyrektywy 2007/46 w zw. z punktem 3.2.2. Regulaminu nr 10 EKG" w zestawieniu z zarzutem, że WSA "nadaje pojęciu producent znaczenie wiążące je z fizycznym wytworzeniem przedmiotu, co nie oddaje ducha prawa" pozwala uznać, że skargę kasacyjną w istocie oparto na wadliwej wykładni definicji producenta. Podkreślić zatem trzeba, że - stosownie do art. 3 pkt 27 dyrektywy 2007/46 - "producent" oznacza osobę lub jednostkę, która jest odpowiedzialna wobec organu udzielającego homologacji za wszystkie aspekty procesu homologacji typu lub udzielenia zezwolenia oraz za zapewnienie zgodności produkcji. Nie jest istotne, czy osoba lub jednostka bezpośrednio uczestniczy we wszystkich etapach wytwarzania pojazdu, układu, części lub oddzielnego zespołu technicznego podlegającego procesowi homologacji. Definicja ta jest stosowana na użytek wskazanej dyrektywy i aktów prawnych wymienionych w jej załączniku IV, a zatem także na użytek Regulaminu EKG ONZ nr 10 odnośnie do kompatybilności elektromagnetycznej, chyba że w tych aktach prawnych podano inaczej. Tak też wskazuje pkt 11. preambuły, stanowiąc, że do wspólnotowej procedury homologacji typu należy w konsekwencji włączyć regulaminy Europejskiej Komisji Gospodarczej Organizacji Narodów Zjednoczonych (EKG ONZ). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - tak zdefiniowanego producenta urządzenia (którego dotyczył w tej sprawie wniosek o wydanie świadectwa homologacji na zgodność z Regulaminem nr 10 EKG ONZ) należy wiązać z wytwórcą tego urządzenia. Przemawia za tym fakt, że w przytoczonym art. 3 pkt 27 dyrektywy 2007/46 wyraźnie wskazano na wymóg zapewnienia zgodności produkcji. Ponadto z treści zastrzeżenia zawartego w zdaniu drugim powołanej regulacji należy wywieść, że osoba, która nie uczestniczy na żadnym etapie wytwarzania nie może być uznana za producenta. Zapis: "Nie jest istotne, czy osoba lub jednostka bezpośrednio uczestniczy we wszystkich etapach wytwarzania /.../" należy odczytywać jako zastrzeżenie, że osoba producenta uczestniczy w wytwarzaniu - przynajmniej na jakimś etapie. Art. 70f ust. 1 Prawa o ruchu drogowym stanowi, że producent pojazdu, przedmiotu wyposażenia lub części jest odpowiedzialny za wszystkie aspekty procesu homologacji oraz za zapewnienie zgodności produkcji niezależnie od tego, czy bezpośrednio uczestniczy we wszystkich etapach wytwarzania pojazdu, przedmiotu wyposażenia lub części. Przytoczone wyżej unormowania, zawarte w art. 3 pkt 27 dyrektywy 2007/46 oraz art. 70f ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, nie dają możliwości "przyjęcia na siebie" odpowiedzialności za wszystkie aspekty procesu homologacji oraz za zapewnienie zgodności produkcji - po to by uzyskać status producenta w rozumieniu wskazanych przepisów. Za przedstawionym wyżej rozumieniem "producenta" - dla potrzeb wskazanej dyrektywy 2007/46 i implementujących tę dyrektywę przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, regulujących kwestie homologacji - przemawia też fakt, że zgodnie z punktem (17) preambuły: niniejsza dyrektywa zawiera zestaw szczególnych wymagań bezpieczeństwa w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 2001/95/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 grudnia 2001 r. w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów, określającej szczególne wymagania dotyczące ochrony zdrowia i bezpieczeństwa konsumentów. Dyrektywa 2001/95/WE w art. 1 ust. 2 zdanie drugie stanowi zaś, że jej przepisy stosuje się w przypadku braku przepisów szczególnych ustawodawstwa Wspólnoty, regulujących bezpieczeństwo danych produktów. Tak więc dla potrzeb dyrektywy 2007/46 nie znajduje zastosowania art. 2 lit. e dyrektywy 2001/95/WE - "szeroko" definiujący producenta, zaliczając do tej kategorii: i) wytwórcę produktu, prowadzącego działalność gospodarczą na terytorium Wspólnoty, oraz każdą inną osobę podającą się za wytwórcę przez umieszczenie na produkcie swojej nazwy, znaku handlowego lub innego wyróżniającego znaku lub osobę, która dokonuje renowacji danego produktu; ii) przedstawiciela wytwórcy, jeżeli wytwórca nie prowadzi działalności gospodarczej na terytorium Wspólnoty lub jeżeli nie posiada on przedstawiciela - importera produktu we Wspólnocie; iii) innych profesjonalistów w procesie wprowadzania na rynek, w zakresie, w jakim ich działalność może mieć wpływ na cechy bezpieczeństwa produktu. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).