II GSK 385/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1541/21 w sprawie ze skargi U. w O. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 marca 2021 r., nr 103/02/2021/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz U. w O. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 23 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1541/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 5 marca 2021 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umowy cywilnoprawnej nazwanej umową o dzieło. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 176 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej zwanej "p.p.s.a."), zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach") poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wydając decyzję organ nie wykonał obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego rozpoznania postępowania, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz, że dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, które to uchybienia mogły doprowadzić organ do przyjęcia błędnego ustalenia, zgodnie z którym skarżący zawarł z zainteresowaną umowę o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej każdej z nich, nie wniosły o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku WSA, wydanego na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a., w którym ten Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa NFZ nie może się ostać. Zastosowanie przepisów art. 750 w zw. z art. 734 § 1 i 2 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145; dalej zwanej "k.c."), było przedwczesne, organ nie pochylił się nad istotą łączącego skarżącego i uczestniczkę stosunku zobowiązaniowego, nie ustalił rzeczywistego przedmiotu spornego kontraktu (pod kątem czy wykonana przez uczestniczkę ocena dorobku naukowego kandydata – recenzja w postępowaniu o nadanie tytułu naukowego – nie spełnia warunków dzieła w rozumieniu art. 627 k.c.). W decyzji brak analizy zgromadzonego materiału dowodowego i zbyt pobieżnie stwierdzono, że przedstawiona przez ZUS dokumentacja jest wystarczająca. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien rozważyć dlaczego ZUS w oparciu o ten sam protokół kontroli zajmuje rozbieżne stanowisko względem różnych recenzentów prac habilitacyjnych, na co zwrócił uwagę skarżący, dołączając wykaz spraw, w których ZUS wydał decyzje umarzające postępowanie o ustalenie składek na ubezpieczenie społeczne (oparte na analogicznych unormowaniach, co w niniejszej sprawie), postępowanie nieuwzględniajace tych rozbieżności prowadziło do naruszenia art. 8 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej zwanej "k.p.a."). Skarga kasacyjna Prezesa NFZ oparta tylko na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie podważyła tej oceny. Organ nie zgodził się z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji, że nie wykonał obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niezbędnego rozpoznania postępowania, wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Zauważył, że z punktu widzenia treści art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach dla ustalenia czy zaistniał obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego istotna jest ocena charakteru umowy zawartej pomiędzy skarżącym a zainteresowaną. Organ wskazał, że poddał analizie treść umowy zawartej pomiędzy U. w O. a V. K., wykonywanej o 1 września 2016 r. do 29 września 2016 r., której przedmiotem było "Wykonanie recenzji w postępowaniu o nadanie tytułu naukowego profesora dr hab. W. P." Stwierdził, że jej realizacja to ciąg czynności starannego działania, wykonanych na zlecenie i w imieniu U. w O., polegających na sporządzeniu recenzji w postępowaniu o nadanie tytułu naukowego. W treści umowy nie wskazano dzieła w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Przedmiotem zakwestionowanej przez organ umowy nie było więc stworzenie unikalnego dzieła. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl zasady prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), natomiast dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego można ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 345 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie sądowym i sądowoadministracyjnym utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (por. np. uzasadnienie wyroku SN z 30 sierpnia 1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991, nr 10-12, p. 125, wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r., II OSK 2097/10). Jakkolwiek w tym kontekście ma rację skarżący kasacyjnie organ, że punktem wyjścia dla określenia zakresu koniecznych do przeprowadzenia ustaleń faktycznych powinna być treść art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, albowiem zgodnie z tym przepisem dla prowadzonego postępowania zasadnicze znaczenie ma ocena prawa materialnego (charakter umowy), który znajduje zastosowanie w sprawie. Jednak wskazanie tylko na ww. przepis ustawy o świadczeniach nie jest wystarczające dla określenia zakresu potrzebnych ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie. Autor skargi kasacyjnej nie odniósł tego kwestionowanego przez siebie zakresu do treści art. 627 ani art. 734 § 1 (w zw. z art. 750) k.c., które zostały powołane w zaskarżonej przez U. w O. decyzji i stanowiły punkt odniesienia dla Sądu do wyprowadzenia wniosku o braku dokonania należytych ustaleń faktycznych. WSA przeprowadził obszerny wywód dotyczący rozróżnienia umowy o dzieło od umowy i umowy o świadczenie usług, do których odpowiednio stosuje się przepisy o zleceniu, organ zaś nie zakwestionował w skardze kasacyjnej tego rozróżnienia w kontekście regulujących te dwa rodzaje umów przepisów Kodeksu cywilnego ograniczając się do lakonicznego zreasumowania swojego dotychczasowego stanowiska, czego nie można uznać za przekonujące i wystarczające do podważenia oceny Sądu pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej w ogóle też nie odniósł się i nie zakwestionował oceny WSA odnośnie do braku rozważenia rozbieżnego stanowiska ZUS, który względem niektórych recenzentów prac habilitacyjnych, w sprawach opartych na analogicznych unormowaniach co w rozpoznawanej sprawie, wydawał decyzje umarzające postępowania o ustalenie składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji takie działanie Prezesa NFZ naruszało art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 ust. 3a ustawy o świadczeniach. Stanowisko WSA w tym zakresie również stanowiło podstawę rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym skargą kasacyjną wyroku. Brak zakwestionowania go oznacza, że nawet gdyby postawiony i uzasadniony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się usprawiedliwiony, to i tak nie mógłby prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż w takiej sytuacji – uwzględnienie zarzutu naruszenia postępowania tylko co do części zakresu negatywnego rozstrzygnięcia – nie oznaczałoby, że objęte nim uchybienie można zaklasyfikować jako uchybienie o istotnym wpływie na wynik sprawy. Z tych wszystkich powodów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia MS. Zasądzona kwota stanowi wynagrodzenie pełnomocnika U. w O., który występował także przed Sądem pierwszej instancji, za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).