II GSK 3915/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kisielewicz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 76/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 76/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, zobowiązał Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozstrzygnięcia wniosku A. Sp. z o.o. o wyłączenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy; stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2015 r. A. sp. z o.o. złożyła, na podstawie art. 24 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) do Głównego Inspektora Farmaceutycznego wniosek o wyłączenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego [...] od udziału w postępowaniu w sprawie o znaku: [...], ze względu na wystąpienie okoliczności mogących budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności. Zdaniem strony, [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny występuje w dwóch nie dających się ze sobą pogodzić rolach – jako organ administracji rozstrzygający daną sprawę administracyjną oraz jako osoba zawiadamiająca o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego w tej samej w istocie sprawie. Główny Inspektor Farmaceutyczny pismem z dnia [...] maja 2015 r., poinformował stronę, że wniosek został niewłaściwie skierowany, bowiem Główny Inspektor Farmaceutyczny nie jest pracodawcą [...], ani jego przełożonym. Stwierdził ponadto, że wyłączenie organu następuje z mocy prawa i nie jest konieczne wydawanie w tym zakresie jakiegokolwiek postanowienia. Odnosząc się do przedstawionego przez stronę stanowiska organ podkreślił, że przepis art. 24 k.p.a., który przewiduje różne sytuacje powodujące wyłączenie pracownika z udziału w danym postępowaniu administracyjnym nie przewiduje wyłączenia piastuna funkcji organu, zaś strona nie wskazała na wystąpienie przesłanek z art. 25 § 1 k.p.a. Strona pismem z dnia [...] maja 2015 r. wezwała Głównego Inspektora Farmaceutycznego do usunięcia naruszenia prawa. Główny Inspektor Farmaceutyczny pismem z dnia [...] lipca 2015 r. poinformował stronę, że wniosek z dnia [...] maja 2015 r. został rozpoznany pismem z dnia [...] maja 2015 r. Strona w piśmie z dnia 6 sierpnia 2015 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego, zarzucając organowi naruszenie art. 24 § 3 oraz art. 35 § 1 k.p.a. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zobowiązał organ do rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że pracownik pełniący funkcję Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego - jako piastun organu monokratycznego - nie posiada bezpośredniego przełożonego, co nie czyni jednak "martwą" regulacji zawartej w przepisach k.p.a., dotyczącej wyłączenia pracownika (organu). W takiej sytuacji o wyłączeniu z urzędu lub na wniosek z powodu uprawdopodobnienia istnienia okoliczności wywołujących wątpliwości co do bezstronności pracownika piastującego funkcję organu monokratycznego orzeka organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 k.p.a. Organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. władne są bowiem wydawać postanowienia o wyłączeniu piastuna funkcji organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać za uprawniony pogląd, aby pojęcie pracownika organu w rozumieniu art. 24 k.p.a., obejmowało także osobę będącą personalną obsadą tego organu. Wynika to z faktu, iż piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega zatem wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu. Sąd I instancji podkreślił, że rozróżnienie podstaw wyłączenia pracownika organu od sytuacji, w jakich następuje wyłączenie od załatwienia sprawy organu administracji publicznej w świetle przepisów k.p.a. jest istotne i to nie tylko ze względu na odmienne przesłanki takiego wyłączenia, ale i jego skutki prawne. Strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 k.p.a., nawet jeżeli zdaniem strony mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Wyjątek w tym zakresie - o czym była już mowa - dotyczy tylko sytuacji, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania. Sąd I instancji zauważył następnie, że w niniejszej sprawie kwestia wyłączenia pracownika organu monokratycznego, nie została w istocie rozpoznana, gdyż organ administracji nie wydał w tym przedmiocie żadnego rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym przepisami k.p.a. Organem tym jest Główny Inspektor Farmaceutyczny, który pozostaje właściwy do rozpoznania żądania wyłączenia [...], piastuna funkcji organu, od udziału w postępowaniu. Powołując się na stanowisko doktryny, Sąd I instancji stwierdził, że zgłoszenie wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpoznania - pozytywnie lub negatywnie – ale nie pozwala na pozostawienie go bez rozpoznania. Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 76/15 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz 2. art. 149 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w sytuacji, gdy przepisy k.p.a., w szczególności art. 25 § 1 k.p.a. nie nakładają na organ takiego obowiązku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, iż organ jest zobligowany - na gruncie przepisów k.p.a. - do wydania rozstrzygnięcia, tj. rozpoznania wniosku o wyłączenie organu, nie zaś pozostawienie go bez rozpoznania, jak to uczynił Główny Inspektor Farmaceutyczny. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że wyłączenie monokratycznego organu administracji publicznej następuje z mocy prawa, w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 25 k.p.a. Nie można uznać, by zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Zdaniem organu, nie było podstaw do wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie strona skarżąca złożyła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o wyłączenie od udziału w postępowaniu osoby pełniącej funkcję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Wniosek został złożony na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., który dotyczy wyłączenia pracownika organu w przypadku zaistnienia okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Sąd I instancji, rozpoznając skargę na bezczynność nie przeprowadzał kontroli zasadności wniosku o wyłączenie pracownika, lecz jedynie określił, czy organ pozostaje w bezczynności, tzn. czy rozpoznał wniosek w trybie przewidzianym przepisami prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w rozpoznawanej sprawie został złożony wniosek w trybie art. 24 § 3 k.p.a. o wyłączenie pracownika organu, to wniosek taki powinien zostać rozpoznany na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Pismo skarżącej z dnia [...] maja 2015 r. było wnioskiem w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. inicjującym postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie. Organ mógł pozostawić wniosek bez rozpoznania jedynie w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 k.p.a., tj. wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że Sąd I instancji, wydając wyrok zobowiązujący organ do rozpoznania wniosku, nie przesądził, że wniosek jest zasadny, ani, że można wnosić o wyłączenie piastuna organu na podstawie przepisów odnoszących się do wyłączenia pracownika organu. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji stwierdził, że "osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega zatem wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu." Jednak jak prawidłowo skonstatował Sąd I instancji, w niniejszej sprawie kwestia wyłączenia pracownika organu monokratycznego, nie została w istocie w ogóle rozpoznana, gdyż organ administracji nie wydał w tym przedmiocie żadnego rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym przepisami k.p.a. W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Chybiony jest również zarzut braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zaznaczenia wymaga, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający prawidłową realizację wymienionej funkcji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 1847/14). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.