II GSK 399/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 838/17 w sprawie ze skargi S w K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia [..] czerwca 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K na rzecz S w K 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi S w K (dalej: szpital) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K (dalej: Kolegium) z dnia [..] czerwca 2017 r. przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z [...] 2017 r. Prezydent Miasta K odmówił potwierdzenia prawa M K (świadczeniobiorcy) do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że świadczeniodawca S w K w dniu 9 grudnia 2016 r., złożył wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej z naruszeniem art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2016.1793), dalej: u.o.ś. Zgodnie z powołanym przepisem decyzję w sprawie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego - na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Z uwagi na fakt, że S w K złożył wniosek po upływie dwóch lat po udzieleniu świadczenia w stanie nagłym, organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że wniosek ten został złożony niezwłocznie. Od powyższej decyzji Szpital wniósł odwołanie wskazując, że w systemie sprawozdawczym błędnie zostało wprowadzone uprawnienie AL., na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 1982 r., o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co uniemożliwiło rozliczenie świadczenia przez NFZ, jednocześnie powodując opóźnienie w złożeniu wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do świadczeń z opieki zdrowotnej. Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. WSA w Krakowie uwzględnił skargę na powyższą decyzję. Sąd wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia interpretacji pojęcia "niezwłocznie po udzieleniu świadczenia", którego użył ustawodawca w art. 54 ust. 4 u.o.ś., a który to przepis stanowił podstawę prawną rozstrzygnięć organów polegającego na odmowie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem decyzję, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.o.ś., wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego - na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Istotne jest to, czy powyższemu sformułowaniu można przypisać charakter terminu materialnego lub procesowego. Zdaniem Sądu powyższe sformułowanie nie ma charakteru ani terminu materialnego, ani terminu procesowego. Skoro art. 54 ust. 4 u.o.ś. został umieszczony w ustawie, która zawiera zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, charakter ustawy nie przesądza w tym wypadku charakteru powyższego terminu. Złożenie wniosku (podania) inicjującego postępowanie administracyjne jest niewątpliwie czynnością procesową, zatem należy wykluczyć możliwość zakwalifikowania powyższego terminu jako terminu materialnego. Ustawodawca nie powiązał określenia "niezwłocznie" wprost z niemożnością dochodzenia uprawnienia. Zdaniem Sądu I instancji nie sposób przypisać terminowi określonemu pojęciem "niezwłocznie" charakteru terminu procesowego. Termin procesowy musi być terminem pewnym, w tym znaczeniu, że jego upływ musi następować w konkretnej dacie, możliwej do pewnego, konkretnego ustalenia. Ustawodawca wprowadzając regulacje mające charakter terminu procesowego czyni to poprzez wskazanie momentu rozpoczęcia biegu terminu oraz określenia jego długości. Pojęcie niedookreślone "niezwłocznie" jest natomiast powiązane z terminem instrukcyjnym, który ma charakter dyscyplinujący, a jego niedochowanie nie wywołuje negatywnych skutków procesowych, w szczególności nie powoduje bezskuteczności W ocenie WSA w Krakowie zasadne są zarzuty skargi, a w szczególności zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 54 ust. 1, 2, 3 i 4 u.o.ś., poprzez uznanie, że złożenie wniosku po upływie ponad roku po udzieleniu świadczenia w stanie nagłym a priori oznacza, że S w Knie złożył go niezwłocznie. Organy niewątpliwie naruszyły także przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 23), poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu weryfikacji przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 54 u.o.ś. i wydania decyzji co do istoty sprawy. Kolegium zaskarżyło wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, t.j.: art. 54 ust. 4 u.o.ś. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyty w przepisie termin niezwłocznie nie ma żadnego znaczenia dla potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jak również art. 7 i 77 k.p.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organy administracji nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego; 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie w ocenie prawnej całości materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szpital wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej – o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Szpitala. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Kolegium nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA zupełnie niezasadny jest stawiany przez Kolegium zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie Kolegium dopatruje się naruszenia prawa polegającego na nieuwzględnieniu w ocenie prawnej całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zarzut tak postawiony jest nietrafny. Art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt, chyba że organ nie wykonał obowiązku ich przedstawienia sądowi, oraz że wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, albo jeżeli ustawa tak stanowi. Analiza treści tego przepisu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że przepis odnosi się do struktury postępowania sądowoadministracyjnego i reguluje warunki wydania wyroku. Zatem naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd I instancji wydałby wyrok nie zamykając rozprawy, albo orzekałby nie mając akt sprawy, o ile nie zaistniała sytuacja, że organ nie przedstawił sądowi akt sprawy. Tak więc naruszenie analizowanego przepisu ma miejsce tylko w przypadku niedopełnienia wcześniej wskazanych warunków formalnych. Oznacza to, że nie może być ono odczytywane w kontekście przedstawionym przez Kolegium. Jeżeli zdaniem organu Sąd I instancji dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego, to takie naruszenie można by podnosić w ramach jednej z podstaw z art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisami stosowanymi przez organ i wówczas byłoby to naruszenie prawa materialnego albo procesowego. Zdaniem NSA nietrafny jest również podniesiony przez Kolegium zarzut naruszenia art. 54 ust. 4 u.o.ś. w połączeniu z art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd II instancji zawraca uwagę, że art. 77 k.p.a. składa się z wielu przepisów, zatem skarga kasacyjna powinna odnosić się do naruszenia konkretnego przepisu, bo przecież jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wyznacza granice kontroli wyroku, co oznacza, że Sąd II instancji nie może z urzędu domniemywać stawianego wyrokowi naruszenia. Jednak pomijając nawet ten kontekst rozpoznawanego zarzutu, podkreślić należy, że nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania. Skoro tak, to taki zarzut może być podnoszony w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Poza sporem pozostaje, czemu daje wyraz orzecznictwo, że zarzut kasacyjny postawiony w niewłaściwej podstawie kasacyjnej należy uznać za nieskuteczny. W tym zakresie Sąd II instancji nie ma możliwości innego odczytywania podstawy kasacyjnej, jak tylko w sposób przyjęty przez stronę. Z tego powodu w przedstawionej części rozpoznawany zarzut oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. W ten sam sposób należy potraktować ten zarzut w części odnoszącej się do poprawnej podstawy kasacyjnej, a więc art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W tym zakresie Kolegium twierdzi, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 51 ust. 4 u.o.ś., bo niewłaściwie zinterpretował pojęcie "niezwłocznie", do którego odnosi się analizowany przepis. Zdaniem NSA zarzut naruszenia art. 54 ust. 4 u.o.ś. jest nietrafny. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że termin "niezwłocznie", którym posługuje się w tym przepisie ustawodawca nie jest terminem materialnym. Nie jest to terminem materialnym, bo jego upływ nie prowadzi do przedawnienia uprawnienia świadczeniodawcy do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy. Zatem przyjąć należy, że termin ten jest przesłanką złożenia wniosku i odnosi się do skutku materialnego, jakim jest potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Przyjmując taką kwalifikację terminu Sąd I instancji działał zgodnie z prawem. Na rzecz takiego poglądu przemawiają nie tylko argumenty przedstawione w uzasadnieniu skarżonego wyroku. To stanowisko wspiera także wykładnia systemowa analizowanego przepisu. Z tego powodu niezwłoczne złożenie wniosku przez świadczeniodawcę nie może być odnoszone wprost do cywilistycznego rozumienia pojęcia niezwłoczności. Systemowe ujęcie znaczenia "niezwłocznie", o jakim stanowi art. 54 ust. 4 u.o.ś. musi wychodzić z treści art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Na gruncie tych przepisów, każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja tych obowiązków musi uwzględniać nie tylko bezpłatny dostęp uprawnionych do opieki zdrowotnej, ale również zapewniać finansowanie takich usług ze środków publicznych podmiotom, które realizują obowiązki ciążące na władzy publicznej. Wobec powyższego prokonstytucyjna wykładnia użytego w art. 54 ust. 4 u.o.ś. terminu językowego "niezwłocznie" nie może prowadzić do sytuacji, w której niezwłocznie byłoby rozumiane tylko jako działanie w krótkim odstępie czasu od udzielenia świadczenia, jeżeli doszło do jego udzielenia w stanie nagłym. Gdyby ustawodawca zakładał takie rozumienie tego pojęcia, to dałby wyraz temu w tej regulacji. Posłużenie się takim rozwiązaniem jest znane ustawodawcy. Potwierdzeniem tego może być dla przykładu treść art. 16d ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U. z 2020 r. poz. 89), który stanowi, że spółka prowadząca rynek regulowany zawiadamia Komisję Nadzoru Finansowego o zmianie, rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy, której przedmiotem są funkcje operacyjne, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia powzięcia informacji o takim zdarzeniu. Skoro w art. 54 ust. 4 u.o.ś. ustawodawca nie posługuje się takim rozwiązaniem legislacyjnym, to nie ma żadnych powodów, by przyjmować, że termin "niezwłocznie" jest ograniczony konkretną granicą czasową, której przekroczenie uniemożliwia organowi gminy wydanie decyzji wskazanej w art. 54 ust. 1 u.o.ś. NSA nie twierdzi, że świadczeniodawca nie jest w ogóle ograniczony w czasie, gdy chodzi o złożenie wniosku o wydanie decyzji z art. 54 ust. 1 u.o.ś. Natomiast przyjmuje, że o niezwłocznym złożeniu wniosku, jako przesłance wydania decyzji muszą przesądzać okoliczności konkretnej sprawy. Dopiero na tej podstawie można dokonać oceny, czy wniosek o wydanie decyzji został złożony niezwłocznie od udzielenia pomocy medycznej w stanie nagłym. Z tego też powodu należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie złożenie wniosku przez świadczeniodawcę było działaniem ze zwłoką. Dla takiej oceny niewątpliwie ma znaczenie praktyka działania NFZ przy rozliczaniu świadczeń, na którą powołuje się strona skarżąca. Reasumując stwierdzić należy, że wykładnia pojęcia "niezwłocznie", do którego odwołuje się art. 54 ust. 4 u.o.ś. nie może uwzględniać tylko upływu czasu od chwili udzielenia świadczenia w stanie nagłym. Musi brać pod uwagę kontekst systemowy, zatem założenie, że potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej mieści się w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym stanowi art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, jest realizacją prawa przysługującego obywatelowi, na które wskazuje art. 68 ust. 2 Konstytucji RP. Oznacza to, że ustalenie znaczenia tego zwrotu prawnego ma brać pod uwagę okoliczności związane ze złożeniem wniosku, jako przesłanką wydania decyzji, o jakiej stanowi art. 54 ust. 1 u.o.ś. Z tych wszystkich powodów i ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.