II GSK 410/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 735/24 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 735/24 oddalił wniesioną przez Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2023 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł, z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym polegającego na: wykonywaniu transportu bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji podzielił pogląd orzekających w sprawie organów. Stwierdził, że Generalny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej GITD) prawidłowo zastosował art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 2201, zwanej dalej u.t.d.) oraz lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Zgodnie tymi przepisami, kara pieniężna z tytułu naruszenia związanego z przewozem wynosi od 50 zł do 12 000 zł za każde naruszenie. Z kolei zgodnie z art. 92a ust. 7 pkt 1 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wysokości kar za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.Urz. UE Seria L z dnia 13 marca 2016 r., Nr 74, poz. 8), popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do u.t.d. Zgodnie z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 12 000 zł. Natomiast zgodnie z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.r.d. wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d., zagrożone jest karą 8 000 zł. Obydwa czyny prawidłowo w sprawie zidentyfikowano wymierzając karę do górnej granicy 12 000 zł. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W trakcie kontroli drogowej w dniu 29 marca 2022 r. w W. na Al. [...] [...], przeprowadzono kontrolę samochodu osobowego marki Skoda, nr rej. [...], kierowanego przez G. D., który przewoził pasażera, jaki zamówił usługę przewozu w W. (z Al. [...] na ul. C. [...]) za pomocą aplikacji U.. Pojazd ten był konstrukcyjnie przystosowany do przewozu 5 osób wraz z kierowcą i nie był wyposażony, ani oznakowany jako taksówka (protokół kontroli z dnia 29 marca 2022 r., nr [...]). U.Sp. z o.o. przekazała otrzymane zlecenie przewozu spółce Z. Sp. z o.o., które posiadało licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób taksówką wydaną przez Prezydenta [...] W. (licencja nr [...]). Do licencji tej nie zgłoszono jednak pojazdu marki Skoda, nr rej. [...]. Zatem przewóz odbywał się bez wymaganej licencji. Dopiero 31 marca 2022 r. złożono wniosek do Urzędu [...] W. o wydanie wypisu z licencji [...] do pojazdu marki Skoda, nr rej. [...]; wypis taki wydano w tym samym dniu. Realizowany przewóz okazał się przewozem okazjonalnym w rozumieniu art. 18 ust. 4b u.t.d.; nie stanowił przewozu taksówką. Naruszono przy tym warunki realizacji przewozu okazjonalnego, bowiem pojazd wbrew wymogowi art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. nie był konstrukcyjnie przygotowany do przewozu powyżej 7 osób (mógł przewozić 5, wraz z kierowcą), czego od przewozów okazjonalnych wymagał art. 18 ust. 4a u.t.d.; nadto nie ustalono pisemnie warunków przewozu w lokalu przedsiębiorcy, ani też opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu. Nie dokonywano także zapłaty za przewóz w formie bezgotówkowej ani gotówkowej w lokalu przedsiębiorstwa. Organy zatem prawidłowo przyjęły, że skarżąca spółka wykonywała zarobkowy przewóz osób w rozumieniu art. 5b ust. 1 u.t.d. i prawidłowo zakwalifikowano przewóz, jako wykonywany bez wymaganej koncesji oraz pojazdem realizującym przewóz okazjonalny z naruszeniem wymogów konstrukcyjnych tego rodzaju pojazdów. Nie zaszły nadto podstawy umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary, określone w art. 92c ust. 1 u.t.d. Skarżąca powoływała się tylko na trudności w komunikowaniu się z kierowcą w trakcie kontroli, który nie znał dostatecznie języka polskiego. Czynności kontroli zresztą nie wymagały zapewnienia tłumacza. Nadto, kierujący podpisał protokół kontroli, co wskazywało, że posługiwał się językiem polskim. Z wyrokiem nie zgodziła się Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że miało miejsce naruszenie przez organ przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść orzeczenia, w postaci art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1-3, art. 80 i art. 86 k.p.a. poprzez: a) pominięcie okoliczności objętych wyjaśnieniami strony, która twierdziła, że nie współpracowała z osobą zatrzymaną do kontroli, nie udostępniła jej pojazdu w dniu kontroli i nie zlecała przewozów na jej rzecz i osoba ta mogła samowolnie wejść w posiadanie danych do logowania na koncie w bazie przedsiębiorców, w sposób bezprawny, czego organ nie rozważył, a Sąd I instancji pominął; b) brak wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności wynikających z materiału dowodowego, dokonanie dowolnej oceny dowodów; pominięto, że kierujący pojazdem mógł realizować przewóz na własne ryzyko lub ryzyko innego podmiotu, który udostępnił mu dane logowania do aplikacji przewozowej, a wyjaśnienia strony w tym zakresie organy pominęły; c) nieprzeprowadzenie dowodu z zeznania kierowcy, G. D., skoro nie było wiadomo skąd kierowca uzyskał dostęp do zleceń i czy uzyskał go legalnie oraz czy pobrał zlecenie z aplikacji w imieniu i na rzecz skarżącej, tym bardziej, że nie było wiadomym, czy kierowca posługiwał się płynnie językiem polskim i czy zrozumiał treść protokołu kontroli; d) błędne przyjęcie, że protokół kontroli nr [...] mógł stanowić podstawę ustaleń organu stosownie do wymogów stawianych dokumentom urzędowym w art. 76 § 2 k.p.a., skoro był w istocie "notatką służbową" zawierającą "własną ocenę" funkcjonariusza, co przesądzało o jego wadliwości i wymagało zastąpienia dowodami bezpośrednimi, zwłaszcza z zeznań; 2) przepisów prawa materialnego, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego w wyniku braku pełnej i dokładnej analizy oraz rozważenia i zastosowania tego przepisu, choć okoliczności sprawy wskazywały na "brak świadomej wiedzy przedsiębiorcy o zleceniu przewozu przez wskazanego kierowcę i wykonaniu go przez niego samowolnie pojazdem nieudostępnionym przez ukaranego, bez jego oznaczeń i licencji", a zatem przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia; nie mógł bowiem przewidzieć takiego zdarzenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie wyroku i poprzedzającej go decyzji GITD, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że miało miejsce naruszenie przez organ przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść orzeczenia, w postaci art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1-3, art. 80 i art. 86 k.p.a. poprzez: a) pominięcie okoliczności objętych wyjaśnieniami strony, która twierdziła, że nie współpracowała z osobą zatrzymaną do kontroli, nie udostępniła jej pojazdu w dniu kontroli i nie zlecała przewozów na jej rzecz i osoba ta mogła samowolnie wejść w posiadanie danych do logowania na koncie w bazie przedsiębiorców, w sposób bezprawny, czego organ nie rozważył, a Sąd I instancji pominął; b) brak wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności wynikających z materiału dowodowego, dokonanie dowolnej oceny dowodów; pominięto, że kierujący pojazdem mógł realizować przewóz na własne ryzyko lub ryzyko innego podmiotu, który udostępnił mu dane logowania do aplikacji przewozowej, a wyjaśnienia strony w tym zakresie organy pominęły; c) nieprzeprowadzenie dowodu z zeznania kierowcy, G. D., skoro nie było wiadomo skąd kierowca uzyskał dostęp do zleceń i czy uzyskał go legalnie oraz czy pobrał zlecenie z aplikacji w imieniu i na rzecz skarżącej, tym bardziej, że nie było wiadomym, czy kierowca posługiwał się płynnie językiem polskim i czy zrozumiał treść protokołu kontroli; d) błędne przyjęcie, że protokół kontroli nr [...] mógł stanowić podstawę ustaleń organu stosownie do wymogów stawianych dokumentom urzędowym w art. 76 § 2 k.p.a., skoro był w istocie "notatką służbową" zawierającą "własną ocenę" funkcjonariusza, co przesądzało o jego wadliwości i wymagało zastąpienia dowodami bezpośrednimi, zwłaszcza z zeznań. Wbrew ocenie skarżącej, orzekające w sprawie organy nie naruszyły przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, a wszystkie fakty prawotwórcze przesądzające o konieczności nałożenia kary pieniężnej wykazano stosowanymi dowodami, co do których mocy dowodowej i wiarygodności nie można mieć zastrzeżeń. Przede wszystkim, trafnie podkreślił Sąd I instancji, że podstawowy dla wyniku sprawy dowód w postaci protokołu kontroli, korzystał ze statusu dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Oznacza to, że okoliczności stwierdzone przez funkcjonariusza organu I instancji zawarte w protokole kontroli drogowej nr [...] wyposażone zostały we wzmocnioną moc dowodową. Skarżąca nazywając protokół "notatką służbową" nie wywodzi, jaki wpływ na wynik sprawy miałoby mieć takie zakwalifikowanie tego dokumentu, a także z czego wywodzi, że dokument protokołem nie był. Skarżąca w toku postępowania nie zanegowała ustaleń protokołu żadnym innym dowodem, który mocą dowodową byłby w stanie spowodować dezaktualizację ustaleń faktycznych organów. Jak wynika z realiów sprawy, skarżąca opiera swoje zarzuty na nieuprawnionym dysponowaniu przez kierowcę G. G. w chwili kontroli pojazdem należącym do przedsiębiorstwa skarżącej (Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W.). Samo dysponowanie tym pojazdem przez skarżącą jako właściciela nie ulega kwestii, bowiem już 31 marca 2022 r. pojazd ten na wniosek skarżącej został przypisany do licencji skarżącej (nr [...]), w celu wykonywania nim przewozów w formie taksówki. Tymczasem kluczowe jest nie to, czy po stronie kierowcy istniała legitymacja (zgoda, zobowiązanie) do prowadzenia pojazdu w imieniu przewoźnika, ale to jak skarżąca rozporządzała swoją własnością w postaci pojazdu. Okoliczności sprawy nie wskazują aby doszło do nieuprawnionego wejścia w posiadanie pojazdu przez tego kierującego, skoro skarżąca nawet nie zainicjowała właściwego postępowania np. w związku z kradzieżą pojazdu. Władztwo nad pojazdem, co naturalnie wiąże się z korzystanie z wszystkich akcesoriów, w tym kluczy, kodów, numerów, dokumentów. Przeciwnie, skarżąca zupełnie niekonsekwentnie, w kolejnych twierdzeniach, broni kierowcę powołując się na jego niedostateczny stopień władania językiem polskim. Zasadnie organ przyjął, że skoro kierujący pojazdem należącym do skarżącej oferował usługi transportowe, przyjmował zlecenia za pomocą systemu teleinformatycznego (pośredniczącego w nawiązywaniu kontaktu z klientem) oraz de facto przewoził pasażerów (choćby w chwili kontroli), to wykonywał przewozy na rzecz i w imieniu skarżącej. Takie zachowanie stanowi realizację przewozu, rodząc obowiązki związane z dokumentacją, jakiej wymaga od kierowcy do okazania na wypadek kontroli, a przede wszystkim z posiadaniem odpowiedniej licencji i spełnianiem wymogów konstrukcyjnych pojazdu przez samego przewoźnika. Ustalenia te znalazły odzwierciedlenie w materiale dowodowym, zwłaszcza w protokole z kontroli z dnia 29 marca 2022 r., nr [...]. Ocena podstawy władania pojazdem z punktu widzenia kierującego w tych realiach nie miała decydującego wpływu na kierunek zaskarżonej, decyzji, stąd zastrzeżenia skarżącej co do niedopuszczenia dowodu z zeznania kierowcy, nie mogły przesądzić o uwzględnieniu zarzutu. Tym samym w sprawie nie doszło ani do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego w zakresie mającym wpływ na ustalenia faktyczne organu (art. 6-8 k.p.a), ani też przepisów o środkach dowodowych i przypisywaniu im mocy dowodowej oraz wiarygodności (art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1-3 i art. 80 k.p.a). W sprawie nie pozostały, wbrew ocenie skarżącej, żadne niewyjaśnione fakty, które byłyby istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 86 k.p.a. i wymagałyby gromadzenia kolejnych wyjaśnień storny. Stąd zarzut odnoszący się do tej regulacji również nie mógł być uwzględniony. Nie uległy też naruszeniu regulacje o kontrolnej funkcji i zakresie kognicji sądów administracyjnych, które przywołała skarżąca, tzn. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Naruszeń tych nie powiązano skutecznie z żadnym innym przepisem, któremu mógłby uchybić Sąd I instancji. Nie mógł być uwzględniony również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego w wyniku braku pełnej i dokładnej analizy oraz rozważenia i zastosowania tego przepisu, choć okoliczności sprawy wskazywały na "brak świadomej wiedzy przedsiębiorcy o zleceniu przewozu przez wskazanego kierowcę i wykonaniu go przez niego samowolnie pojazdem nieudostępnionym przez ukaranego, bez jego oznaczeń i licencji", a zatem przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia; nie mógł bowiem przewidzieć takiego zdarzenia. Stosownie do art. 92c ust. 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt 1), lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2), lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres 2 lat (pkt 3). Nie ulega wątpliwości, że w sprawie skarżąca nie została za ww. delikty ukarana przez inny organ oraz że nie doszło do przedawnienia kary (art. 92c ust. 1 pkt 2 i 3 u.t.d.). Nie doszło też do wykazania przesłanek "braku wpływu na powstanie naruszenia" oraz "braku możliwości przewidzenia" okoliczności lub zdarzeń prowadzących do powstania naruszenia, jak wymaga tego art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2055/21, CBOSA). Zarzut skargi kasacyjnej ogranicza się w tym zakresie tylko do twierdzenia, że skarżąca nie miała "świadomej wiedzy o wykonaniu przez kierowcę zlecenia" i że poruszanie się przez kierowcę było "samowolne". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II GSK 436/24, CBOSA, stwierdził, iż w granicach regulacji art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie mieszczą się samowolne zachowania kierowców. Pogląd ten utrwalił się już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1755/24, CBOSA). Jak już wcześniej stwierdzono, ta partia zarzutu opiera się wyłącznie na zaprzeczeniu stanu, który jednak – na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego – wskazywał, iż względem skarżącej nie nastąpiły żadne nadzwyczajne okoliczności przesądzające o braku wpływu na powstanie naruszenia; w szczególności pojazd skarżącej nie został skradziony, a sam kierowca nie był osobą przypadkową. Nad pojazdem spółka sprawowała wymagany stały nadzór, czego dowodzi choćby zgłoszenie go już 2 dni po kontroli do licencji na przewozy taksówkowe. Nie powołano się też na żadne nadzwyczajne okoliczności (nie mówiąc już o ich udowodnieniu), które mogłyby wyłączać możliwość przewidywania skutków nieuprawnionego świadczenia usług transportowych, jak miało to miejsce w badanej sprawie. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.