II GSK 412/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku B.J. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej B.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 459/19 w sprawie ze skargi B.J. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry postanawia: oddalić wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 459/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę B.J. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi (dalej: Dyrektor IAS) z [...] marca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry. W skardze kasacyjnej B.J. (dalej: skarżący) domagał się uchylenia powyższego wyroku w całości, a także uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia powyższego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Ponadto skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora IAS na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. W uzasadnieniu wniosku skarżący zakwestionował legalność zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nałożeniu kary pieniężnej wskazując, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji doprowadzi do sytuacji, w której od skarżącego zostanie wyegzekwowana kara pieniężna, pomimo że jak wynika to z treści niniejszej skargi, nie może on być uznany za osobę, która urządzała gry na automatach poza kasynem. Skarżący ponadto wskazał na trudną sytuację materialną, dodał, że w chwili obecnej zakończył prowadzenie działalności gospodarczej i wyegzekwowanie nałożonej kary narazi go na straty finansowe. Ponadto wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ skarżący w przypadku uwzględnienia jego skargi kasacyjnej, będzie musiał dochodzić zwrotu tych środków od Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora IAS wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu organ odnosząc się do argumentacji skarżącego w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazał, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek skarżącego podlegał oddaleniu. Na wstępie należy zauważyć, że po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz. 77). Przed szczegółowym odniesieniem się do argumentacji wniosku, należy zauważyć, że postanowieniem z 11 czerwca 2019 r. WSA w Łodzi oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry wskazując, że podane przez niego okoliczności były niewystarczające do uznania, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Postanowieniem z 17 października 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżącego na to postanowienie WSA wskazując, że zasadnie sąd pierwszej instancji oddalił wniosek skarżącego, ponieważ przedstawione przez niego okoliczności nie były wystarczające do uznania, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wnioskodawca wskazał jednie, że jest w bardzo trudnej sytuacji finansowej, spłaca kredyt w obcej walucie, a decyzja nakładająca na niego karę jest niesprawiedliwa. W ocenie NSA samo gołosłowne stwierdzenie o trudnej sytuacji finansowej nie mogło stanowić dla sądu pierwszej instancji podstawy do wstrzymania wykonania decyzji. Skarżący nie przedstawił żadnych dodatkowych informacji obrazujących jego stan majątkowy. Sądowi pierwszej instancji nie była znana nawet kwota jaką dysponuje on na miesięczne utrzymanie. Fakt spłacania kredytu sam w sobie nie stanowi o spełnieniu przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, jedynie w połączeniu z innymi informacjami dotyczącymi przychodów i wydatków skarżącego mógłby mieć znaczenie dla sądu orzekającego w sprawie. W skardze kasacyjnej od wyroku z 14 stycznia 2020 r. skarżący ponownie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora IAS. Dokonując oceny zasadności tego wniosku należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zasadą jest zatem wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08, LEX nr 493849). Warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony, uregulowanej w tym przepisie p.p.s.a. (np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku, z przytoczeniem w jego uzasadnieniu lakonicznych okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia czy wręcz samo sparafrazowanie treści dyspozycji art. 61 § 3 p.p.s.a, bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Z uzasadnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora IAS wynika, że skarżący upatruje ziszczenia się przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przede wszystkim w wadliwości zaskarżonej decyzji, którą organ celny nałożył na niego karę za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, w sytuacji, gdy skarżący nie urządzał gier hazardowych, a co za tym idzie, niesłusznie nałożona została na niego kara, której wyegzekwowanie pociągnie za sobą trudne do odwrócenia skutki. Skarżący podał, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, zakończył prowadzenie działalności gospodarczej i wyegzekwowanie nałożonej kary narazi go na straty finansowe. Ponadto wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ skarżący w przypadku uwzględnienia jego skargi kasacyjnej, będzie musiał dochodzić zwrotu tych środków od Skarbu Państwa. Skarżący nie załączył żadnych dokumentów na uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazał, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Analiza wniosku skarżącego nie pozwala na stwierdzenie, że argumentacja w nim podniesiona przemawia za uznaniem występowania w sprawie nieodwracalności skutków decyzji czy poniesienia znacznej szkody. Pomiędzy twierdzeniami podnoszonymi przez skarżącego a przesłankami, których zaistnienie jest konieczne do zastosowania ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a., nie istnieje bowiem związek, który uzasadniałby pozytywną ocenę wniosku. Jak bowiem wielokrotnie wskazywano w doktrynie i orzecznictwie, nie jest wystarczające samo powołanie przesłanek warunkujących zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. Konieczne jest przełożenie określonych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, wykazanie związku pomiędzy nimi a przesłankami, jakich wymaga ustawodawca. Nie mogą stanowić uzasadnienia dla wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji podnoszone przez skarżącego argumenty kwestionujące legalność zaskarżonej decyzji. Kwestia prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji została oceniona przez WSA w Łodzi, który oddalił skargę, a wydany wyrok będzie stanowić przedmiot badana na etapie merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z powoływaną wcześniej uchwałą siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07 ustawodawca nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011, s. 435). Dlatego też zawarte w uzasadnieniu wniosku zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Sam fakt istnienia obowiązku wykonania aktu administracyjnego nie może stanowić podstawy uzasadniającej pozytywne rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji, nawet wobec trudnej sytuacji życiowej strony oraz konieczności uiszczenia znacznej kwoty z tytułu nałożonej kary (w tej sprawie w wysokości 12 000 zł). Każda decyzja zobowiązująca do uiszczenia określonej należności pieniężnej pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określone skutki w sferze finansowej zobowiązanego do ich uregulowania. Skutki te należy uznać za oczywiste i zawsze prowadzące do ujemnych następstw w postaci zmniejszenia majątku zobowiązanego. Trudna sytuacja finansowa w określonym stanie faktycznym przy szczególnych okolicznościach sprawy, może stanowić podstawę zastosowania ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 p.p.s.a., należy mieć jednak na względzie, że nie zwalnia to wnioskodawcy z obowiązku jej wyczerpującego przytoczenia wraz z powołaniem się na stosowne dokumenty źródłowe. Rozpoznawany wniosek skarżącego nie zawiera dokumentacji źródłowej potwierdzającej ogół sytuacji finansowej i majątkowej jego oraz jego rodziny bądź osób tworzących z nim wspólnie gospodarstwo domowe. Powołane przez skarżącego twierdzenia, niepoparte żadnymi dokumentami, nie są wystarczające do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej. Sama okoliczność zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej oraz możliwość wyegzekwowania nałożonej zaskarżoną decyzją kary nie przesądza o ryzyku wynikającym z braku wstrzymania wykonania decyzji organu odwoławczego. Zarówno w niniejszej sprawie, jak również w toku postępowania wpadkowego toczącego się w zakresie poprzedniego wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskaroznej decyzji, skarżący nie przedłożył dokumentów pozwalających poznać jego sytuację finansową, rodzinną, w szczególności posiadane aktywa i niezbędne wydatki. Jedyny dokument jaki złożył w tym względzie skarżący to informacja PIT-11 za rok 2018, z której wynika, że [A.] sp. z o.o. osiągnęła w 2018 r. dochody w wysokości 4940 zł (dokument złożony przy zażaleniu na postanowienie WSA w Łodzi z 11 czerwca 2019 r.). Nie jest to nawet zeznanie podatkowe skarżącego, a ponadto z akt sprawy nie wynika (i skarżący sam również tego nie wskazał), czy było to jedyne źródło jego dochodów. A zatem na tej podstawie trudno wysnuć wnioski o całokształcie sytuacji materialnej skarżącego. Tym samym skarżący uniemożliwił sądowi ocenę jego sytuacji finansowej. Samo bowiem oświadczenie o nieprowadzeniu działalności gospodarczej na dzień wnoszenia wniosku nie jest wystarczające do uznania, iż sytuacja skarżącego nie pozwala na poniesienie przezeń tymczasowo należności z tytułu nałożonej kary, a sąd rozpoznający sprawę nie jest władny do wyręczania w tym zakresie skarżącego poprzez kompletowanie niezbędnej dokumentacji i domyślanie się elementów stanu faktycznego. W tych okolicznościach, wobec niewykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry, jako nieuzasadniony, podlegał oddaleniu. Podnoszone okoliczności nie stanowią o niebezpieczeństwie wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 165 oraz art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.