II GSK 4124/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. D. i M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 579/17 w sprawie ze skargi W. D. i M. K. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 579/17, pozostawił bez rozpatrzenia skargę W. D. i M. K. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że wobec stwierdzenia braków formalnych skargi, tj. braku wniosku i załączników do wniosku, na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. wezwano pełnomocnika skarżących do złożenia dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. W dniu [...] września 2017 r. pełnomocnik skarżących złożył wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami. Wobec wątpliwości co do prawidłowości złożonej w sprawie dokumentacji, Sąd skierował sprawę na rozprawę. Na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że wnioskodawcy sporządzili wydruk wniosku i załączników i sami poświadczyli za zgodność z oryginałem. Stwierdził ponadto, że art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej stanowi o ewentualnym załączeniu załączników do wniosku, zatem złożono tylko niezbędne, w ocenie skarżących, załączniki. Zdaniem Sądu I instancji, skargę strony należało pozostawić bez rozpatrzenia na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy wdrożeniowej z dwóch powodów. Po pierwsze, dokumentacja załączona do skargi w postaci kopii tylko w części została poświadczona z oryginałem przez pełnomocnika skarżących w związku z wezwaniem z dnia 17 lipca 2017 r., zawierającym pouczenie o treści art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 48 ó 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2002 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Natomiast wniosek wraz z załącznikami został poświadczony za zgodność z oryginałem przez skarżących, a nie przez ich pełnomocnika. Po drugie, załączone dokumenty nie zawierają wszystkich załączników, a zatem skarga zawiera braki formalne uniemożliwiające nadanie jej dalszego biegu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli W. D. i M. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, o zasądzenie kosztów postępowa oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 61 ust. 2 i ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, co polegało na uznaniu przez Sąd I instancji, że kompletna dokumentacja w sprawie skargi na nieuwzględnienie protestu od negatywnej oceny projektu, obejmuje załączniki do wymienionych w art. 61 ust. 3 pkt 1-4 dokumentów, podczas gdy przepis posługuje się sformułowaniem, że dokumenty te należy złożyć "wraz z ewentualnymi załącznikami", co świadczy o tym, że złożenie załączników ma charakter fakultatywny, a nie jak stwierdził Sąd I instancji, obligatoryjny; 2) art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 48 § 3 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, polegającą na tym, że Sąd stwierdził, że złożony do akt sprawy wniosek o dofinansowanie, którego zgodność z oryginałem została poświadczona przez autora tegoż dokumentu, nie stanowi uwierzytelnionej kopii przedmiotowego dokumentu, powołując się na przepis, który mów, że odpis dokumentu winien być poświadczony przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym – tymczasem przepis ustawy wdrożeniowej mówi nie o odpisie lecz o uwierzytelnionej kopii dokumentów, nie podając żadnej definicji, czym jest uwierzytelniona kopia – dlatego też nie sposób zgodzić się z rozumowaniem sądu, wskazującym na to, że nie został spełniony ustawowy wymóg złożenia uwierzytelnionej kopii dokumentów, tym bardziej, że o tym, że dokumenty złożone do sądu odpowiadają tym znajdującym się w aktach administracyjnych organu zaświadczył autor tych dokumentów; 3) art. 48 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której przepis art. 48 § 2 p.p.s.a. powinien zostać przez Sąd zastosowany z uwagi na wyjątkowość procedury dotyczącej skargi na nieuwzględnienie protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu w ten sposób, że Sąd powinien zażądać udzielenia odpisu lub wyciągu, a nawet złożenia oryginału dokumentacji określonej w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej przez organ, bowiem krótkie terminy wprowadzone przez ustawę wdrożeniową przy jednoczesnej obszerności dokumentacji związanej z projektami składanymi w ramach konkursów o udzielenie dofinansowania sprawiają, że uzyskanie przez stronę przedmiotowych odpisów lub wyciągów od organów jest nadmiernie utrudnione, zaś podjęcie przez Sąd działania w tym zakresie umożliwiłoby nadanie sprawie prawidłowego biegu – w świetle tego należy uznać, że w tej szczególnej sytuacji uprawnienie sądu administracyjnego winno przerodzić się i być poczytywane jako obowiązek; 4) art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia, pomimo że w sprawie nie wystąpiły żadne przeszkody uniemożliwiające nadanie sprawie biegu, bowiem do akt sprawy została złożona kompletna dokumentacja, a ponadto, w ocenie skarżących, nie doszło do prawidłowego wezwania do uzupełnienia dokumentacji, gdyż Sąd nie wskazał, jakiej dokumentacji brakuje i nie zobowiązał do uzupełnienia konkretnych braków, lecz zobowiązał stronę jedynie do złożenia kompletnej dokumentacji wskazanej w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, co zdaniem skarżących nie stanowi wypełnienia dyspozycji art. 61 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, bowiem wezwanie do uzupełnienia braków musi te braki wskazywać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 ust. 8 w zw. z ust. 1, 2, 5 i 7 tego artykułu ustawy wdrożeniowej sądy administracyjne sprawują kontrolę nad oceną projektów zgłaszanych do dofinansowania w trybie tej ustawy. Z art. 62 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika m.in., że wnioskodawca może wnieść bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od rozstrzygnięcia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny. Przepis ten odnosi się do rozstrzygnięć WSA określonych w ustawie wdrożeniowej, a zatem również do postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. Oznacza to, że przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej znajduje zastosowanie m.in. art. 182 p.p.s.a. oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 183 § 1 p.p.s.a. Skarżący – stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a – wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia, wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Natomiast z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie zostały sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wprawdzie w skardze kasacyjnej domagano się stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów p.p.s.a. i ustawy wdrożeniowej w zakresie procedury badania dopuszczalności skargi na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie, a zatem kwestionowano prawidłowość zastosowania przepisów postępowania, jednak uchybienie to nie uniemożliwia odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do rozpoznania pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 61 ust. 2 i ust. 3 ustawy wdrożeniowej przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Załączana do skargi kompletna dokumentacja, o której mowa w ww. przepisach, obejmuje: 1) wniosek o dofinansowanie projektu, 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 45 ust. 4, 3) wniesiony protest, 4) informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 - wraz z ewentualnymi załącznikami. Wbrew twierdzeniem autora skargi kasacyjnej nie sposób uznać, że sformułowanie "wraz z ewentualnymi załącznikami" oznacza, iż złożenie tych dokumentów ma charakter fakultatywny, a skarżący sam może dokonać wyboru, które z nich załączy do skargi. Wyrażenie to należy bowiem rozumieć w ten sposób, że jeśli wymienione w pkt. 1-4 ust. 3 art. 61 ustawy wdrożeniowej dokumenty zawierają załączniki, to należy je (obligatoryjnie) złożyć wraz ze skargą. Omawiany przepis posługuje się pojęciem "ewentualnych załączników", nie precyzując, o jakie konkretnie dokumenty chodzi, gdyż ich ilość i rodzaj mogą być różne w różnych sprawach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisów, uznając, że skarżący nie złożyli kompletnej dokumentacji w sprawie, bowiem nie przesłali wszystkich załączników do wniosku o dofinansowanie projektu. Fakt ich niezłożenia nie był przez skarżących kwestionowany. Przeciwnie, w skardze kasacyjnej przyznano, że dokumentacja dotycząca oceny formalnej projektu nie została dołączona do skargi. Zatem, wobec dokonanej powyżej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji niezasadnie zastosował przepis art. 48 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, domagając się od skarżących poświadczenia za zgodność z oryginałem złożonej ze skargą dokumentacji. Zdaniem NSA, zarzut ten nie jest skuteczny z następujących powodów. Ustawa wdrożeniowa – jak zauważył autor skargi kasacyjnej – nie precyzuje użytego w art. 61 ust. 4 pojęcia "uwierzytelnionej kopii", niemniej jednak – w świetle przepisu art. 64 tej ustawy – należy uznać, co też słusznie uczynił Sąd I instancji, że nie wyłącza odpowiedniego zastosowania przepisu art. 48 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusz albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. W ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że poświadczenie za zgodność z oryginałem części dokumentów złożonych wraz ze skargą osobiście przez skarżących (co nie jest w sprawie kwestionowane) nie wypełnia dyspozycji przepisów art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 48 ust. 1 p.p.s.a., zatem Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia ww. przepisów. W ocenie NSA, chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niezastosowanie, tj. niewezwanie przez WSA organu do nadesłania odpisu, wyciągu lub oryginału dokumentacji określonej w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Specyfika procedury uregulowanej w ustawie wdrożeniowej przejawia się między innymi w tym, że to na stronie ciąży obowiązek przekazania sądowi dokumentów, o których mowa w ww. przepisie i które de facto zastępują akta administracyjne. Obowiązek ten służy przede wszystkim temu, by sąd administracyjny miał zachowaną możliwość zbadania zgodności z prawem działania właściwych instytucji dokonujących oceny projektów w postępowaniu, które cechuje dążenie do szybkiego rozpoznania sprawy. Cel ten zostaje osiągnięty zarówno wtedy, gdy strona przedłoży oryginał dokumentu, jak i wtedy, gdy dołączy do skargi jego kopię, której zgodność z oryginałem jest potwierdzona w sposób wiarygodny. Ponadto, wypada podkreślić, że terminy do złożenia dokumentów do WSA wynikające z ustawy wdrożeniowej są jednakowe dla wszystkich wnioskodawców domagających się kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć wydanych w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Wobec tego niezasadne jest domaganie się skarżących "specjalnego traktowania" w tym zakresie. Poza tym, skarga w niniejszej sprawie została nadana przez pełnomocnika skarżących w dniu 26 czerwca 2017 r., zaś wezwanie Sądu do uzupełnienia dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 i ust. 4 ustawy wdrożeniowej, w terminie 7 dniu pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia, nastąpiło na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. Zatem, w realiach niniejszej sprawy, skarżący mieli więcej czasu na skompletowanie dokumentacji niż to wynika z przepisów ustawy wdrożeniowej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy wdrożeniowej, sprowadzającego się do twierdzenia kastora, że Sąd I instancji błędnie uznał dokumentację złożoną wraz ze skargą za niekompletną, zaś wezwanie do jej uzupełnienia również obarczone było błędem w postaci niewskazania, jakich konkretnie dokumentów brakuje, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mógł on zostać uwzględniony. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżących na rozprawie został wezwany do "złożenia dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 i ust. 4 ustawy wdrożeniowej z dnia 11 lipca 2014 r. w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia", co wynika z protokołu rozprawy z dnia 31 sierpnia 2017 r. (k. 93 akt sądowych). Istotnie, utrwalona w protokole treść wezwania nie precyzuje, do złożenia jakich konkretnie dokumentów strona jest zobowiązana, jednak – aby skutecznie podnieść zarzut nieprawidłowego wezwania – strona musiałaby (w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) wykazać wpływ ewentualnego uchybienia Sądu w tym zakresie na wynik sprawy, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła. Co więcej, z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący świadomie nie załączyli dokumentów dotyczących oceny formalnej projektu, uznając, że nie mają takiego obowiązku, skoro przedmiot postępowania dotyczył oceny merytorycznej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej.