II GSK 416/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędziowie NSA Czesława Socha Krystyna Anna Stec Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 358/07 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.W. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt), tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 358/07 oddalił skargę M.K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał między innymi, że Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych we W. (zwana dalej Komisją Egzaminacyjną) uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. stwierdziła, że M.K. uzyskała negatywny wynik z egzaminu konkursowego na aplikację radcowską przeprowadzonego w dniu 8 lipca 2006 r. (188 punktów na wymagane 190 punktów). W odwołaniu od tej uchwały M.K. domagała się uznania, że udzieliła poprawnych odpowiedzi na pytania o nr 38 i 198, a tym samym uzyskała wynik pozytywny. Ponadto stwierdziła, że żaden z zawartych w teście wariantów odpowiedzi na pytanie nr 188 nie przewiduje odpowiedzi prawidłowej (w tym także wskazany w kluczu do testu), a tym samym nie było podstaw do negatywnej oceny jej odpowiedzi na to pytanie. Minister Sprawiedliwości po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 3310 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), zwanej dalej ustawą o radcach prawnych, uchylił powyższą uchwałę Komisji Egzaminacyjnej w § 1 (dotyczącym ilości uzyskanych punktów) i ustalił, że M.K. uzyskała podczas egzaminu konkursowego łącznie 189 punktów (pkt I decyzji), a w pozostałym zakresie utrzymał tą uchwałę w mocy (pkt II decyzji). W uzasadnieniu stwierdził, że skoro co do pytania nr 38 pojawiają się wątpliwości, czy jedyną poprawną odpowiedzią jest odpowiedź "C", to zasadnym jest zaliczenie jako prawidłowej odpowiedzi "A" udzielonej przez odwołującą się, co skutkuje ustaleniem, iż uzyskała ona z egzaminu konkursowego łącznie 189 punktów. Organ uznał natomiast za bezzasadne podniesione przez skarżącą argumenty i zarzuty dotyczące pytań nr 188 i 198, przedstawiając swoje stanowisko, co do poprawnej odpowiedzi na te pytania. W skardze na powyższą decyzję M.K. zarzuciła naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, kwestionując poprawność pytań testowych nr 188 i 198. Uzasadniając oddalenie skargi M.K. na powyższą decyzję WSA w W. zauważył, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, nie jest i nie może być trzecią instancją, która władna jest dokonać sprawdzenia testu. Kontrolując decyzję Ministra Sprawiedliwości wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych Sąd bada, czy organ dokonał powtórnej analizy akt sprawy pod kątem ustalonego, a kwestionowanego przez kandydata wyniku egzaminu. Sąd sprawdza, czy powtórne rozpatrzenie sprawy przez organ nie ma charakteru pozornego, skrótowego, pobieżnego, czy nie zawiera sprzeczności albo oczywistych błędów przy ocenie zgromadzonych dowodów. W ocenie Sądu I instancji, organ wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów postępowania. Minister Sprawiedliwości dokonał bowiem analizy dokumentacji związanej z przeprowadzonym egzaminem i stwierdził, iż w sprawie należało kandydatce zaliczyć odpowiedź na pytanie nr 38 oraz obszernie odniósł się do kwestii wskazywanych przez skarżącą w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma podstaw do badania, czy prawidłowa jest odpowiedź zakreślona w kluczu odpowiedzi, czy też odpowiedź udzielona przez skarżącą, jednakże skarga oparta na takich właśnie zarzutach, nie może być Sądowi obojętna pod względem treści, co oznacza, że odpowiedź, która jest oczywiście wadliwa - choć ujęta jest we wzorniku odpowiedzi jako prawidłowa - nie może być akceptowana przez organ sprawdzający test egzaminacyjny i w konsekwencji honorowana przez Sąd, w razie pominięcia przez organ tej wadliwości. Z kolei w sytuacji szczegółowego uzasadnienia przez organ prawidłowości odpowiedzi na pytania testowe nr 188 i 198, brak jest podstaw do zakwestionowania takiej odpowiedzi, jako wadliwej procesowo. Sąd nie podzielił przy tym przekonania skarżącej, że na pytanie 188 niemożliwe jest udzielenie poprawnej odpowiedzi, a na pytanie 198 udzieliła odpowiedzi poprawnej. Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., zwłaszcza w części odnoszącej się do podniesionych zarzutów i w związku z tym usunięte zostały niedostatki uchwały Komisji Egzaminacyjnej, ustalającej wynik egzaminu skarżącej. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. M.W. (rod. K.) w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku domagała się jego uchylenia w całości oraz uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła błędną wykładnię przepisów: art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej p.u.s.a.; art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; - art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła powołując się na treść przepisu art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, że w motywach wyroku Sądu I instancji tkwi sprzeczność, bowiem z jednej strony Sąd stwierdził, iż nie jest trzecią instancją i nie jest władny weryfikować testu, z drugiej zaś przyjął, że ewentualna odpowiedź wskazana w oficjalnym wzorniku, która jest "oczywiście wadliwa" nie może być przez Sąd honorowana. Zdaniem skarżącej, stanowisko Sądu I instancji w części, w jakiej wskazuje na możliwość dokonania kontroli zaskarżonej decyzji jedynie w aspekcie formalnym, nawiązuje do sądowej kontroli decyzji uznaniowych, podczas gdy zaskarżona decyzja do takich nie należy. Zaskarżona decyzja powinna być więc oceniona nie tylko w kontekście poprawności proceduralnej, ale też i w świetle legalności samego rozstrzygnięcia. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, wskazując, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie nie uwzględnił okoliczności, iż pytania nr 188 i 198 wraz ze wzornikiem prawidłowych odpowiedzi, nie spełniają wymagań przewidzianych w tym przepisie. Sąd I instancji, chcąc zbadać zasadność zarzutu naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, zobligowany był ocenić we własnym zakresie kwestionowane pytania testowe. Stanowisko, w myśl którego sąd nie dokonywałby oceny poprawności pytań testowych w kontekście art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, prowadzi do pozbawienia tego przepisu jakiegokolwiek znaczenia. Naruszenia art. 1 p.u.s.a. skarżąca upatruje zatem w stwierdzeniu Sądu I instancji, iż oceniając legalność zaskarżonej decyzji, nie dokonuje on "sprawdzenia testu". Strona wnosząca skargę kasacyjną nie godzi się również z tezą Sądu I instancji, z której wynika, iż kwestionować powinno się tylko przypadki "oczywistej wadliwości" pytań testowych. Podniosła, że czynność organu albo jest legalna, albo nie. Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych do stopniowania wadliwości pytań testowych, dlatego też, zaskarżony wyrok narusza art. 2 Konstytucji. Nie mieści się bowiem w standardach wyznaczonych konstytucyjną zasadą wyrażoną w tym przepisie stanowisko, w myśl którego z reakcją sądu administracyjnego miałyby się spotkać tylko kwalifikowane przypadki naruszeń prawa. Strona skarżąca zakwestionowała pogląd Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, gdyż Minister Sprawiedliwości szczegółowo uzasadnił prawidłowość odpowiedzi na pytania nr 188 i 198. Zdaniem skarżącej, dla oceny, czy zaskarżona decyzja narusza wymieniony przepis, rozstrzygające znaczenie powinna mieć nie tyle szczegółowość uzasadnienia stanowiska organu, co jego trafność oceniana z uwzględnieniem właściwych przepisów. Z uwagi na to, że Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko organu dotyczące wykładni art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, skarżąca podtrzymała zarzuty przytoczone w skardze, wskazujące na błędną wykładnię tego przepisu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu, zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne. Zarzuty te wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, dlatego istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie przepisów, które zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz w wypadku naruszenia przepisów postępowania, jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli kasacyjnej w niniejszej sprawie poddany został wyrok WSA w W. oddalający skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości wydaną po rozpoznaniu odwołania od uchwały ustalającej wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że Minister Sprawiedliwości wykazał i w sposób przekonujący i szczegółowy uzasadnił trafność swojego rozstrzygnięcia w zakresie pytań testowych nr 188 i 198, nie naruszając przy tym zasad postępowania administracyjnego. Wyjaśniając podstawę prawną tego orzeczenia Sąd przedstawił przy tym swoje stanowisko, co do kształtu sądowej kontroli decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. W skardze kasacyjnej M.W. zarzuciła temu wyrokowi naruszenie art. 1 p.u.s.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez wadliwe przyjęcie, że Sąd administracyjny I instancji nie jest władny weryfikować testu, stwierdzenie, że Minister Sprawiedliwości szczegółowo uzasadnił prawidłowość odpowiedzi na pytania nr 188 i 198 oraz brak oceny poprawności tych pytań testowych w kontekście art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Zgodnie z art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Komisja ogłasza wyniki egzaminu konkursowego. W myśl art. 3310 ust. 2 tej ustawy od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Wymaga przy tym przypomnienia, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając ponownie sprawę na skutek odwołania, jest obowiązany prowadzić postępowanie według zasad i kryteriów określonych w k.p.a., w tym zebrać i rozważyć cały materiał dowodowy (art. 7 k.p.a.), dokonać jego wnikliwej analizy i oceny (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz wyrazić ją w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Zdaniem skarżącej, pytania testowe nr 188 i 198 zostały sformułowane z naruszeniem art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Stanowiska tego nie podzielił ani Minister Sprawiedliwości, ani Sąd I instancji. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską mają być tak sformułowane, by w sposób niebudzący wątpliwości kandydat na aplikanta mógł wskazać tylko jedną odpowiedź, jako prawidłową. Celem egzaminu na aplikację radcowską jest bowiem sprawdzenie wiedzy kandydata na aplikanta, a pytania testowe na aplikację radcowską winny być wymagającym wiedzy testem z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne. Pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską mają być zatem tak sformułowane, by zrealizować ustawowy wymóg określony w art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, że tylko jedna odpowiedź jest prawidłowa i niebudząca wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 310/07). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie rozpoznawanej sprawy, co trafnie zauważył Sąd I instancji, szczegółowa analiza i ocena sformułowania pytań testowych nr 188 i 198 oraz odpowiedzi na te pytania została wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem NSA, strona wnosząca skargę kasacyjną niesłusznie podnosi, że Sąd I instancji nie ocenił wymienionych pytań testowych w kontekście przepisu art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Skoro WSA oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, to oznacza, że uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Sąd I instancji uznając za prawidłową i wyczerpującą argumentację organu dotyczącą kwestionowanych pytań, nie przedstawił w istocie własnych rozważań co do zgodności tych pytań z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, lecz wyłącznie ocenił stanowisko zajęte przez Ministra Sprawiedliwości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest prawidłowe, a strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuciła skutecznie, że dokonana przez ten Sąd ocena jest niezgodna z prawem. Rozważenia przy tym wymagał podnoszony w skardze kasacyjnej problem dopuszczalności oceny przez sąd administracyjny odpowiedzi na pytania testowe w kontekście treści przepisu art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w istocie WSA, w sposób nieprzekonujący przedstawił swoje stanowisko, co do zakresu oceny poprawności tych odpowiedzi wskazując, że jedynie "oczywiście wadliwa" odpowiedź nie może być przez sąd honorowana. Podzielając argumentację skargi kasacyjnej co do tego, że sąd administracyjny nie może akceptować jakiejkolwiek wadliwości odpowiedzi na pytania testowe, a nie tylko "oczywistej wadliwości" stwierdzić należy, że to uchybienie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w której WSA w ogóle nie dopatrzył się wadliwości kwestionowanych pytań testowych. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest też podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP. Naruszenia tych przepisów skarżąca upatruje w stwierdzeniu Sądu I instancji, iż oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd ten nie dokonuje "sprawdzenia testu". Odnosząc się do tego zarzutu, należy na wstępie podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, natomiast art. 1 § 2 p.u.s.a. definiuje kryterium tej kontroli stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Właściwość sądów administracyjnych do kontroli działalności administracji publicznej określona jest również w art. 184 Konstytucji. Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonał powierzoną mu przepisami Konstytucji oraz ustaw – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi funkcję kontrolną. Istotą sądowej kontroli jest bowiem badanie zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem. Sąd administracyjny dokonując tej kontroli analizuje przepisy prawne będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji, a także korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia też wymaga, że sąd administracyjny I instancji rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu jest także uwzględnienie faktów powszechnie znanych, a nawet możliwość przeprowadzenia w ograniczonym zakresie postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem polegała na ocenie zaskarżonej decyzji między innymi z punktu widzenia odniesienia się do zarzutów odwołania, zakresu, w jakim organ dokonał analizy kwestionowanych pytań, na które miała udzielić odpowiedzi wnosząca skargę kasacyjną uczestniczka postępowania konkursowego na aplikację radcowską. W wyniku badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji oddalił skargę, podzielając stanowisko organu, że pytania testowe nr 188 i 198 są sformułowane w sposób odpowiadający wymogom określonym w przepisie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Stanowisko WSA nie zostało skutecznie zwalczone w skardze kasacyjnej. W konkluzji stwierdzić należy, że na akceptację zasługuje stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści przepisu art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku i § 14 ust. 2 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).