II GSK 417/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia [..] października 2010 r. sygn. akt [..] w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S.; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w S. na rzecz M. W. [..] złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2010r. sygn. akt. II SA/Sz 550/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę M. W. – Ł. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu 12 maja 2009 r. na drodze krajowej nr 6 w miejscowości B., funkcjonariusze Kontrolnej Grupy Mobilnej Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w S. dokonali kontroli samochodu marki Scania o nr rejestracyjnym [...] należącego do M. W.-Ł. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół z dnia 12 maja 2009 r. oraz protokół przesłuchania osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia z dnia 12 maja 2009 r. Z ww. protokołu kontroli wynika, że funkcjonariusze celni stwierdzili wykonywanie przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Do ww. protokołu przesłuchania osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia J. K. podał, że jest zatrudniony na umowę zlecenie w firmie "B. F." na stanowisku kierowcy oraz, że jedzie z D. z firmy "B. F." z transportem odpadów rybnych ze szprotów. Oświadczył ponadto, że nie był świadomy, że powinien mieć w samochodzie wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Dodał, że od szefowej otrzymał wyłącznie winietę. Organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w S. z wnioskiem o udzielenie informacji czy przedsiębiorca: M. W.-Ł. P. P. H. U. "B. F." posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego lub zaświadczenie na wykonywanie przewozu na potrzeby własne oraz o poinformowanie, czy samochód marki Scania o nr rejestracyjnym [...] został zgłoszony do ww. dokumentów. Z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w S. wynikało, że w dniu 12 maja 2009 r. ww. przedsiębiorca nie posiadał zaświadczenia na wykonywanie przewozu na potrzeby własne oraz nie składał wniosku o wydanie licencji na przewóz drogowy, a nadto, że zaświadczenie na wykonywanie przewozu na potrzeby własne dla ww. przedsiębiorcy zostało wydane w dniu 14 maja 2009 r. W odpowiedzi na wezwanie organu do nadesłania umowy o prace zawartej z J. K., skarżąca poinformowała, że umowa z J. K. miała zostać spisana w dniu 13 maja 2009 r. lecz nie została spisana z powodu jego nieobecności w pracy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 87 ust. 1, 92 ust. 1 i 93 ust. 1 ustawy z 6.09.2001 r. o transporcie drogowym Naczelnik Urzędu Celnego w K. nałożył na M. W.-Ł. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą: P. P. H. U. "B. F." M. W.-Ł., karę pieniężną w wysokości 8.000.00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji. Od powyższej decyzji M. W.-Ł. wniosła odwołanie. Do ww. odwołania zostały dołączone kserokopie: umowy zlecenia nr 09/09 zawartej w dniu 11 maja 2009 r. pomiędzy M. W.-Ł., a J. K. oraz dokumentu handlowego przy przewozie ubocznych produktów zwierzęcych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w S. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. Nr 125 poz. 874) poprzez uznanie, że wykonywanie transportu drogowego, nie stanowiącego działalności gospodarczej wymaga uzyskania licencji o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy; - art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007r. Nr 155 poz. 1095) poprzez uznanie, że jednorazowy przewóz drogowy wykonany przez skarżącą miał charakter zarobkowy (który to charakter implikuje konieczność posiadania licencji), - art. 4 pkt 3 a ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, że skarżąca wykonywała pomocniczy w stosunku do jej działalności gospodarczej przejazd drogowy niespełniający warunków z art. 4 pkt 4 ustawy (samochód nie był prowadzony przez skarżącą jako przedsiębiorcę ani przez jej pracownika) bez uwzględnienia, że przepis ten dotyczy transportu drogowego wykonywanego w ramach podjętej działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy; - art. 4 pkt 17 ustawy o transporcie drogowym poprzez nieuwzględnienie, iż licencja uprawnia do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, której to działalności skarżąca - zajmująca się przetwórstwem ryb - ani nie podjęła ani nie wykonywała. Zaskarżonej decyzji zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...].01.2010 roku oraz nie przekazanie do ponownego rozpatrzenia mimo, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z protokołu kontroli z dnia 12 maja 2009 roku wynika bowiem, że funkcjonariusze celni stwierdzili wykonywanie przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Tymczasem u podstaw decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. legł zarzut wykonywania transportu drogowego bez licencji. II Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę przytoczył treść art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 3 i 4, art. 5 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, dalej zwanej ustawą) i wywiódł, że nie podziela zarzutów skargi o tym, że wykonywanie transportu drogowego, nie stanowiącego działalności gospodarczej nie wymaga uzyskania licencji o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podmiot wykonujący transport zawsze mógłby uniknąć odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy, dotyczących obowiązku posiadanie odpowiedniej licencji, powołując się na incydentalny charakter podjętej czynności. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji przyjął, że wykonywanie transportu drogowego podlegające karze pieniężnej musi być rozumiane jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z zastrzeżeniem, że nie musi być ono wykonywane w sposób ciągły. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z zebranego materiału dowodowego wynika, że celem przewozu wykonywanego w dniu 12 maja 2009 r. było przewiezienie odpadów rybnych z firmy P. P. H. U. "B. Fi." M. W.-Ł. Przewóz drogowy był więc przewozem wykonywanym pomocniczo w stosunku do prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. Sąd pierwszej instancji podniósł, że przewóz drogowy nie spełniał też warunku określonego w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy, gdyż kierowca nie był pracownikiem skarżącej, czyli nie był to przewóz kwalifikowany jako przewóz na potrzeby własne (art. 4 pkt 4 ustawy). Przewóz pomocniczy definiowany jest w art. 4 pkt 3 lit. a ustawy i jest to transport drogowy. Ten z kolei wymaga w myśl art. 5 ust. 1 ustawy uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie doszło też do naruszenia art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez uznanie, że jednorazowy przewóz drogowy wykonywany przez skarżącą miał charakter zarobkowy. Przepis ten nie był podstawą ustaleń przyjętych przez organy administracji publicznej ani też nie było podstawą prawną do wymierzania kary za wykonywanie transportu drogowego bez licencji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawą zarzutu wobec skarżącej nie było to, że przewóz nosi charakter zarobkowy, lecz to, że strona wykonywała przejazd drogowy zdefiniowany jako transport drogowy w art. 4 pkt 3 lit. a ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie zachodziła potrzeba wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. gdyż organ pierwszej instancji przeprowadził pełne postępowanie dowodowe i zebrał wystarczający materiał dowodowy, aby wydać decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 4 pkt 3 a i art. 4 pkt 17 ustawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie są one zasadne. Skarżąca co prawda nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego ale była zobowiązana do uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego, który miał miejsce w dniu 12 maja 2009 r. nawet jeżeli był to przewóz jednorazowy. W tej materii Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, że z przepisów art. 4 pkt 1 - 3 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko, wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu (wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSKA 670/08). Zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjęcie innej interpretacji prowadziłoby do łatwego omijania przepisów ustawy i w praktyce nikt nie występowałby o wydanie licencji w zakresie transportu drogowego, gdyż działania faktyczne dot. transportu nie podlegałyby sankcji. Warunkiem przyjęcia, że określony podmiot jest zobowiązany do uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego nie jest prowadzenie przez ten podmiot działalności gospodarczej w zakresie transportu. Taki obowiązek spoczywa też na przedsiębiorcach prowadzących działalności gospodarczą w innym zakresie jeżeli jest to związane z wykonywaniem transportu drogowego pomocniczo w stosunku do podstawnej działalności gospodarczej jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo zastosowały art. 87 ust. 1 i 92 ustawy. Nadto zdaniem Sądu nie zachodziły też okoliczności zawarte w art. 92 a ust. 4 i 93 ust. 7 ustawy wyłączające odpowiedzialność skarżącej z tytułu powstałego naruszenia przepisów ustawy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżąca w dniu kontroli nie posiadała nawet zaświadczenia na przewóz drogowy na potrzeby własne. M. W.-Ł. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności : - art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. Nr 125 poz. 874) poprzez uznanie, że wykonywanie transportu drogowego, nie stanowiącego działalności gospodarczej wymaga uzyskania licencji o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy; - art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007r. Nr 155 poz. 1095) poprzez uznanie, że jednorazowy przewóz drogowy wykonany przez skarżącą miał charakter zarobkowy (który to charakter implikuje konieczność posiadania licencji),mimo, że z ustaleń kontroli wynika, że przewóz był nieodpłatny i był wykonywany na potrzeby własne czyli nie miał charakteru zarobkowego; - art. 4 pkt 3 a ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, że skarżąca wykonywała pomocniczy w stosunku do jej działalności gospodarczej przejazd drogowy niespełniający warunków z art. 4 pkt 4 ustawy (samochód nie był prowadzony przez skarżącą jako przedsiębiorcę ani przez jej pracownika) bez uwzględnienia, że przepis ten dotyczy transportu drogowego wykonywanego w ramach podjętej działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy; - art. 4 pkt 17 ustawy o transporcie drogowym poprzez nieuwzględnienie, iż licencja uprawnia do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, której to działalności skarżąca - zajmująca się przetwórstwem ryb - ani nie podjęła ani nie wykonywała; - art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez uznanie, że wykonywanie transportu drogowego na potrzeby własne wymaga posiadania licencji; - art. 87 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym przez uznanie, że brak wymaganego art. 33 u.t.d. zaświadczenia determinuje charakter przewozu jako transport drogowy i stwarza domniemanie, iż przewóz na potrzeby własne wykonywany bez zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej jest zawsze transportem drogowym wymagającym uzyskania licencji; konkluzja ta jest niezasadna w świetle art. 33 ust. 2 pkt 3 stanowiącego, iż zaświadczenie nie jest wymagane, jeżeli przedsiębiorca posiada uprawnienia do wykonywania transportu drogowego; skoro zaś przedsiębiorca nie posiada uprawnień do wykonywania transportu drogowego (licencja) i jednocześnie nie posiada zaświadczenia z art. 33 ustawy, to nie znaczy, iż wykonywany przewóz jest działalnością gospodarczą w zakresie transportu drogowego wymagającą licencji lecz jedynie to, że przedsiębiorca dopuścił się naruszenia przepisu objętego hipotezą pkt 1.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym (wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia); - art. 92 a w związku z art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie sankcji za brak licencji w sytuacji gdy prawo takiej licencji nie wymaga. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - w szczególności polegające na zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi zamiast art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. nakazującego uwzględnienie skargi jeżeli zachodzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, iż w postępowaniu administracyjnym istniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. albowiem organ I- szej instancji winien był ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do charakteru przewozu, skoro rozstrzygnięcie co do rodzaju wykroczenia (transport drogowy bez licencji) odbiegało od ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli (przewóz na potrzeby własne bez zaświadczenia); - sprzeczność ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że wprawdzie skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, ale była zobowiązana do posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego w dniu 12 maja 2009r. nawet jeżeli był to przewóz jednorazowy, gdyż było to działanie faktycznie dotyczące transportu, gdy tymczasem z protokołu kontroli ( stanowiącego podstawę dla ustalenia obowiązków skarżącej związanych z wykonywaniem przewozu) wynika jednoznacznie, że w dniu 12 maja 2009r. skarżąca wykonywała przewóz drogowy na potrzeby własne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał w szczególności, że z protokołu kontroli z dnia 12 maja 2009r. wynika, że funkcjonariusze celni stwierdzili wykonywanie przewozu bez posiadania w pojeździe zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Dla ustalenia obowiązków skarżącej związanych z wykonywanym przewozem istotny jest stan faktyczny ustalony w trakcie kontroli. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że trudno zgodzić się ze zmianą oceny okoliczności faktycznych jakoby de facto w sprawie skarżąca nie wykonywała przewozu drogowego na potrzeby własne lecz transport drogowy (wymagający licencji). Zdaniem autora skargi kasacyjnej świadczy to o tym, że organy administracji publicznej nie przeprowadziły w sposób odpowiedni postępowania wyjaśniającego co do charakteru wykonywanego przez skarżącą przewozu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko . III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz.120; zob. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). Należy także podkreślić, że tylko poprawnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji postępowanie administracyjne oraz prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Taka sytuacja ma w sprawie miejsce. Z ustaleń organów obu instancji, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, a podzielonych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że skarżąca wykonywała transport drogowy wymagający posiadania licencji. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca co prawda nie prowadziła działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego ale była zobowiązana do uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego, który miał miejsce w dniu 12 maja 2009 r. nawet jeżeli był to przewóz jednorazowy. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nakładająca na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.000.00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji nie narusza prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla ustalenia obowiązków skarżącej związanych z wykonywaniem przewozu istotny jest stan faktyczny ustalony w trakcie kontroli. Z protokołu kontroli z dnia 12 maja 2009r. wynika, że funkcjonariusze celni stwierdzili wykonywanie przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Naruszenie to wykazane jest w pkt 1.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia - i zagrożone sankcją 2000,00 zł. Tymczasem u podstaw decyzji organów obu instancji legło ustalenie, podzielone przez Sąd pierwszej instancji, wykonywania transportu drogowego bez licencji i za tego rodzaju naruszenie nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8000,00zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor kwestionuje dokonaną przez organy i podzieloną przez Sąd pierwszej instancji zmianę oceny okoliczności faktycznych, sprowadzającą się do stwierdzenia, że skarżąca nie wykonywała przewozu na potrzeby własne lecz transport drogowy (wymagający licencji). Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, iż "w decyzjach obu instancji dokonano zmiany kwalifikacji przewozu (z objętego definicją art. 4 pkt 4 na art. 4 pkt 3 ustawy)". Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie świadczy to o tym, że organy administracji publicznej obu instancji nie przeprowadziły w sposób odpowiedni postępowania wyjaśniającego co do charakteru wykonywanego przewozu. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić wagę i znaczenie ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli, znajdujących oparcie w dowodzie, w postaci protokołu z kontroli. Sporządzenie protokołu kontroli znajduje umocowanie w art. 74 ustawy o transporcie drogowym. W myśl powołanego przepisu z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, a jego kopię doręcza się kontrolowanemu (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli, kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (ust. 2). Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole (ust. 3). Protokół z kontroli drogowej winien odpowiadać wymaganiom z art. 68 k.p.a. Jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Protokół z kontroli, jako dokument urzędowy, korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Orzecznictwo sądowe przywiązuje istotne znaczenie do funkcji dowodowej protokołu z kontroli drogowej. Uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie ustawy o transporcie drogowym wskazuje się, że istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012r., sygn. akt II GSK 1399/10; wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2005 r., sygn. akt. VI SA/Wa 1224/04,LEX nr 205475). W orzecznictwie sądowym podkreśla się również, iż ustalenia protokołu z kontroli drogowej, dotyczące naruszenie przez przewoźnika przepisów ustawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy zagrożone jest to sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej, wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego. Należy również podkreślić iż podejmowane przez uprawnione do tego organy działania i czynności kontrolne, w tym sporządzenie protokołu z kontroli, pozostają poza postępowaniem administracyjnym o nałożenie kary pieniężnej, które to postępowanie w dacie sporządzenia protokołu (art. 74 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ) jeszcze się nie toczy. Zachodzący między dwoma trybami postępowania związek wyraża się zależnością postępowania administracyjnego od ustaleń jakie zostały poczynione w trakcie kontroli. Niekorzystne dla podmiotu kontrolowanego wyniki tej kontroli stanowią podstawę faktyczną do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., a w razie potwierdzenia ustaleń zawartych w protokole z kontroli - do nałożenia kary pieniężnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż organy obu instancji jak również Sąd pierwszej instancji w żadnym zakresie nie odniosły się do protokołu kontroli z 12 kwietnia 2009r. W szczególności nie zostało wyjaśnione z jakich powodów zostały poczynione odmienne ustalenia od tych, które zawarto w protokole z kontroli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji winien wyraźnie odnieść się do protokołu z kontroli, stanowiącego podstawę faktyczną do wszczęcia postępowania w sprawie. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji w tym zakresie się nie wypowiedział, a to uchybienie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Brak wyraźnego odniesienia się do protokołu z kontroli nie pozwala bowiem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na jednoznaczne rozstrzygnięcie w zakresie charakteru wykonywanego przez skarżącą przewozu. Jak wynika z decyzji organów obu instancji - organy doszły do wniosku, że skarżąca nie wykonywała przewozu drogowego na potrzeby własne lecz transport drogowy (wymagający licencji). Dokonały zatem zmiany kwalifikacji przewozu i przesądziły o innym naruszeniu niż wykazane w protokole z kontroli. Podobnie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wyraźnie do protokołu kontroli i nie wypowiedział się w kwestii przyjętego przez organy naruszenia ustawy o transporcie drogowym w kontekście ustaleń zawartych w protokole kontroli. Innymi słowy, jeżeli organy poczyniły ustalenia odmienne od tych wykazanych protokołem to winny jednoznacznie odnieść się do protokołu kontroli w zakresie wykazanego w nim stanu faktycznego. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w istocie polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia charakteru przewozu wykonywanego przez skarżącą przy uwzględnieniu ustaleń faktycznych dokonanych w trakcie kontroli, a znajdujących oparcie w protokole z kontroli. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.