II GSK 424/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r, sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oddalił skargę. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniach 26 i 27 kwietnia [...] r. T. P. (dalej skarżący) przystąpił do części pisemnej egzaminu radcowskiego przed Komisją Egzaminacyjną do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości ustaliła negatywny wynik egzaminu radcowskiego skarżącego. Otrzymał on [...] punktów, podczas gdy wymagane minimum wynosiło 80 punktów. Skarżący wniósł o uchylenie powyższej uchwały w całości i ustalenie, że uzyskał z części pisemnej egzaminu radcowskiego liczbę punktów umożliwiającą dopuszczenie do części ustnej. Pismem z dnia [...] r. Minister Sprawiedliwości poinformował skarżącego, że jego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Ministra egzamin radcowski został przeprowadzony zgodnie z obowiązującym prawem, sporządzono z jego przebiegu prawidłowy protokół, zaś suma punktów, którą otrzymał skarżący, została ustalona właściwie. Ponadto Minister stwierdził, że wykonuje formalno-prawny, a nie merytoryczny nadzór nad wynikami egzaminu, dlatego też nie może dokonać powtórnie ustaleń faktycznych, polegających na ponownym sprawdzeniu prac pisemnych zdającego, gdyż nie może wykonywać uprawnień przysługujących wyłącznie Komisji Egzaminacyjnej. Wyrokiem z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu i zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Sprawiedliwości na powyższe orzeczenie. Sąd stwierdził, że bez wątpienia rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości z [...] r. wydane w odwołaniu od uchwały nr [...] Komisji Sygn. akt II GSK 424/10 Egzaminacyjnej jest decyzją administracyjną. W ocenie Sądu Minister Sprawiedliwości nie może ograniczyć kontroli działania Komisji Egzaminacyjnej tylko do warunków formalnych jej działania. Z uwagi na fakt, że Komisja Egzaminacyjna dokonując oceny egzaminu korzysta z uznania administracyjnego organ winien zbadać czy granice tego uznania nie zostały przekroczone. Decyzją z dnia [...] r. Minister Sprawiedliwości uchylił w całości uchwałę z dnia [...] r. nr [...] Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. i umorzył postępowanie. Uzasadniając decyzję organ przywołał wyrok z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06 Trybunału Konstytucyjnego. Na mocy tego wyroku uchylone zostały przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity: Dz. U. 2002 r. Nr 123, poz. 1059 z późn. zm.) określające organy uprawione do przygotowania i przeprowadzenia egzaminu radcowskiego, a następnie ustalenia wyniku tego egzaminu (art. 361 ust. 1 i 6, oraz art. 369). Jako niezgodne z Konstytucją przepisy te utraciły moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2006 r. W tym stanie rzeczy organ stanął na stanowisku, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bo Minister Sprawiedliwości utracił kompetencje do rozpoznania sprawy. Także komisje egzaminacyjne przy Ministrze utraciły kompetencję do rozstrzygania o wynikach egzaminu radcowskiego. W wyniku rozpoznania skargi, wyrokiem z dnia 6 października 2008 r., sygn. akt VI [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zauważył, że zaskarżona decyzja zastała podjęta w zmienionym stanie prawnym w sytuacji, gdy dwa wskazane przepisy ustawy o radcach prawnych utraciły moc. Jednakże okoliczność ta nie uzasadniała wniosku, że postępowanie w sprawie ustalenia wyników egzaminu stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "k.p.a.", ponieważ Komisja Egzaminacyjna podjęła uchwałę na podstawie obowiązującego wówczas przepisu, więc uchwała nie została podjęta bez podstawy prawnej. Ponadto rzeczą organu jest rozpoznanie odwołania i w ramach postępowania odwoławczego rozważenie zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. Minister Sprawiedliwości umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając decyzję stwierdził, że do rozpoznawania odwołań od Sygn. akt II GSK 424/10 uchwał Komisji Egzaminacyjnej nie miał już kompetencji, ponieważ uchylona została podstawa prawna do działania organu administracji publicznej w formie władczej w sprawach odwołań od wyniku egzaminu. Po 31 grudnia 2006 r, gdy przepis art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych utracił moc postępowanie odwoławcze - wobec braku kompetencji organu - stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji zostało umorzone. Od wyżej wymienionej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której wniósł o uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania, ponowne zobowiązanie Ministra do dokonania merytorycznej kontroli wyniku egzaminu radcowskiego skarżącego, dokonania przez wymieniony organ merytorycznego rozstrzygnięcia wyniku powołanego egzaminu i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę podniósł, że organ, pomijając wykładnię prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie wyniku jego egzaminu. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie uwzględnił skargi. Sąd I instancji uznał, że punktem wyjścia w sprawie jest przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zarówno dla organu, jak i dla Sądu wiążąca była ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z dnia 6 października 2008 r. Z orzeczenia tego wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w niedokonaniu przez organ merytorycznej kontroli wyniku egzaminu i niewydaniu rozstrzygnięcia w tym zakresie. Sąd zakwestionował stanowisko organu odnoszące się do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia wyniku egzaminu i stwierdził naruszenie art. 138 § 2 pkt 2 in fine k.p.a. Wobec powyższego za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty skargi niepodporządkowania się organu wiążącej wykładni prawnej wynikającej z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2007 r. i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2008 r., skoro kwestia ta była już przedmiotem Sygn. akt II GSK 424/10 kontroli Sądu, który nie uznał, aby organ naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. W tych okolicznościach organ był związany jedynie wiążącą wykładnią prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA z 6 października 2008 r. A zatem podejmując ponowne rozstrzygnięcie w sprawie organ nie naruszył przepisu art. 153 p.p.s.a. Konkludując Sąd stwierdził, że Minister Sprawiedliwości umarzając postępowanie odwoławcze decyzją z dnia [...] r. w pełni podporządkował się stanowisku wyrażonemu w wyroku z dnia 6 października 2008 r. Opierając się na uzasadnieniu tego wyroku tutejszy Sąd ocenił, że rozpoznanie odwołania skarżącego oznacza jedynie wyczerpanie toku instancyjnego zgodnie z k.p.a., a nie jego merytoryczne rozpoznanie. Z uzasadnienia wspomnianego wyroku wynika również, że organ odwołanie merytorycznie rozpoznał. Od powyższego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył go w całości i nie określił żadnego żądania skargi (z treści skargi wynika, że wnosi jedynie o zasądzenie kosztów postępowania). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy: 1) art. 153 p.p.s.a.: a) poprzez wadliwe przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że organ podporządkował się wiążącej wykładni prawnej wynikającej z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2008 r. (sygn. akt [...]), oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2007 r. (sygn. akt [...]), co ma potwierdzać uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 października 2008 r. (sygn. akt [...]), b) poprzez pominięcie w zaskarżonym wyroku, oceny prawnej i wskazań zawartych w wyrokach zapadłych w tej sprawie, w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2008 r. (sygn. akt [...]), oraz przez błędne przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 (K 30/06) do tej konkretnej sytuacji ma znaczenie inne w 2009 r. aniżeli w latach 2006-2008, z zupełnym pominięciem wypracowanych w nauce prawa reguł kolizyjnych, przede wszystkim reguły, że przepis późniejszy uchyla przepis wcześniejszy; c) Sygn. akt II GSK 424/10 2) art. 368 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity: Dz. U. 2002 r. Nr 123, poz. 1059 z późn. zm.) poprzez pominięcie tego przepisu jako podstawy rozpatrzenia odwołania, przy przyjęciu punktu widzenia, że w nowym stanie prawnym Minister Sprawiedliwości utracił kompetencje organu odwoławczego, i powinien przekazać sprawę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości. Zarzuty skargi zostały umotywowane następująco. Zdaniem wnoszącego skargę w stanie faktycznym sprawy organ od 2006 r. nie wydał żadnej decyzji merytorycznej pomimo, że pierwotna decyzja została zaskarżona w dacie, kiedy przepis art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych obowiązywał, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r. Zdaniem skarżącego z uwagi na fakt, że jego sprawa od 2006 r. nie została rozstrzygnięta merytorycznie i w ciągu czterech lat zmienił się organ właściwy do rozpoznania odwołania, powinien on przekazać sprawę do podmiotu właściwego do jej rozpoznania w obecnym stanie prawnym. Skarżący stwierdza ponadto, że gdyby przyjąć odmienny od powyższego sposób rozumowania, odwołanie wnoszone do niewłaściwego organu administracji kończyłoby się zawsze umorzeniem postępowania administracyjnego bez możliwości rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ, co jest wykluczone przez art. 65 k.p.a. oraz orzecznictwo sądowe. Minister Sprawiedliwości skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie z braków formalnych, gdyż skarżący nie sprecyzował żądania skargi, a jeżeli Sąd wniosku tego nie uwzględni - skarga winna zostać oddalona w oparciu o twierdzenia i argumenty dotychczas wyrażone w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna odpowiadać określonym wymaganiom formalnym i materialnym. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymagania ogólne, przewidziane dla wszystkich pism w postępowaniu sądowym, wymienione w art. 46 oraz art. 47 p.p.s.a. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej należy: oznaczyć sąd, do którego jest skierowana; podać imię i nazwisko lub nazwę stron; ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; oznaczyć rodzaj Sygn. akt II GSK 424/10 pisma; zamieścić osnowę skargi kasacyjnej; zamieścić podpis autora skargi, wymienić załączniki; oznaczyć miejsce zamieszkania stron i ich pełnomocników lub adres do doręczeń. Ponadto do skargi kasacyjnej należy dołączyć: pełnomocnictwo, odpis lub odpisy skargi kasacyjnej oraz odpisy załączników. Skarga kasacyjna powinna spełniać także wymagania szczególne, stanowiące o jej istocie, które - jak podkreśla się w doktrynie - mają charakter materialny (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 470). Jeżeli nie zostaną one spełnione, w ogóle nie można traktować takiego pisma jako skargi kasacyjnej. Do szczególnych wymagań skargi kasacyjnej należy: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. O ile niespełnienie wymagań wymienionych w pierwszej kolejności, przewidzianych dla pism w postępowaniu sądowym, stanowi brak, który może zostać uzupełniony w trybie art. 49 w związku z art. 193 p.p.s.a., to niespełnienie wymagań szczególnych, przewidzianych wyłącznie dla skargi kasacyjnej, wymienionych w art. 176 p.p.s.a., stanowi wadę nieusuwalną (nie podlega sanacji). Jednym ze szczególnych wymagań skargi kasacyjnej jest zawarcie w niej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie sformułował tego, ani jakiegokolwiek innego żądania ( poza żądaniem zasądzenia kosztów postępowania ). Wskazane uchybienie powoduje, ze skarga kasacyjna nie zawiera swych fundamentalnych elementów konstrukcyjnych, związku z tym należało uznać, że ten środek zaskarżenia nie spełnia wymogów stawianych przez art. 176 p.p.s.a. Brak jednego z wskazanych istotnych elementów skargi kasacyjnej sprawia, że wniesione pismo nie może być uznane za skargę kasacyjną, co wyłącza możliwość nadania dalszego biegu i prowadzi do jej odrzucenia na podstawie art. 178 p.p.s.a. Zasadą jest, stosownie do art. 178 p.p.s.a., że wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym niedopuszczalną skargę kasacyjną. W razie jednak niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji Sygn. akt ll GSK 424/10 niedopuszczalności skargi kasacyjnej i przekazania jej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, kompetencje do odrzucenia skargi kasacyjnej wobec jej niedopuszczalności przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (por. orzeczenia NSA w tym przedmiocie: sygn. akt I GSK 250/10 i sygn. akt II FSK 498/11). W myśl art. 180 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Mając wszystko powyższe na uwadze i podzielając w części argumentację Ministra Sprawiedliwości zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a odnoszącą się do jej odrzucenia z przyczyn formalnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 178 w związku z art. 180 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.