II GSK 4265/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1086/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1086/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2015 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości S. zatrzymano do kontroli drogowej dwuosiowy samochód ciężarowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem kierował T. T., wykonując na rzecz A. Sp. z o.o. krajowy transport drogowy z ładunkiem odzieży używanej. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk na pojedynczej osi napędowej 12,72 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 2,75 t, tj. o 27,5%, przy dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej na drodze krajowej 10 t, - wartość masy całkowitej pojazdu 19,6 t (po odjęciu 2% tolerancji od wskazań wagi) - przekroczenie masy całkowitej kontrolowanego pojazdu o 1,1 t (o 6%), przy dopuszczalnej masie całkowitej pojazdu 18 t. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3, art. 140ab ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., powoływanej dalej jako p.r.d.), nałożył na A. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka podniosła, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miała wpływu na powstanie naruszenia, bowiem przyjmując do realizacji zlecenie otrzymała informację, że przesyłka waży maksymalnie 8000 kg, desygnowała więc do realizacji zlecenia pojazd o dopuszczalnej ładowności 8105 kg. Ponadto przedsiębiorca przeszkolił swojego kierowcę i nakazał mu nadzór nad załadunkiem, w tym sprawdzenie ilości, jakości i wagi przesyłki. Podczas załadunku kierowca rozmieścił towar równomiernie na przestrzeni ładunkowej i sprawdził wagę towaru w dokumentacji wystawionej przez nadawcę, w której podano wagę przesyłki 7538 kg. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że podmiot wykonujący przejazd ponosi odpowiedzialność za przejazd, a nie załadunek. Dlatego kwestie związane z tym, kto dopuścił się niewłaściwego rozmieszczenia towaru w pojeździe, jak kształtował się proces załadunku i rozmieszczania towaru, okoliczność braku wpływu kierowcy na sposób rozmieszczenia ładunku, możliwości uczestnictwa kierowcy w czynnościach załadunkowych, nie są okolicznościami istotnymi dla uwolnienia się przez podmiot wykonujący przejazd z odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d. W ocenie organu, podmiot wykonujący przejazd przed jego rozpoczęciem powinien upewnić się, czy jego pojazd odpowiada określonym normom i czy po załadunku będzie nadal pojazdem normatywnym. Jeśli ma trudności z takim rozmieszczeniem ładunku, który nie będzie powodował przekroczenia nacisków osi, winien rozważyć możliwość zmniejszenia ilości przewożonego towaru, ewentualnie wystąpić o uzyskanie stosownego zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Spółka złożyła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc m.in., że zgodnie z Dyrektywą Rady nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. L 235 z 17 września 1996 r., str. 59), maksymalny dopuszczalny ciężar na oś napędową pojazdów mechanicznych dwuosiowych o maksymalnym dopuszczalnym ciężarze 18 t może wynieść 11,5 t, a zatem przekroczenie dopuszczalnej wartości nacisku na oś wyniosło 1,22 t, tj. mniej niż 10%, a więc ewentualna kara powinna wynieść 500 zł. Ponadto, zdaniem skarżącej, dochowała ona należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miała wpływu na powstanie naruszenia, zaś jedynym czynnikiem powodującym powstanie naruszenia był wadliwy sposób załadunku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego transport ma charakter odpowiedzialności obiektywnej w tym znaczeniu, że nie jest uzależniona od istnienia winy po jego stronie. Przewoźnik ponosi ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne, aby nie dochodziło do naruszenia prawa. Powinien dołożyć maksimum staranności, by działalność gospodarcza prowadzona w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu prowadzona była zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca nie wskazała okoliczności, które mogłyby ją zwolnić z odpowiedzialności administracyjnej, tj. nie wykazała, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem lub nie miała wpływu na powstanie naruszenia. W ocenie Sądu, gdyby kierowca zachował odpowiednią staranność w wykonywaniu swoich obowiązków, której wymaga się od przeszkolonego profesjonalisty w przewozach towarów, dopilnowałby prawidłowej wagi przewożonego towaru, aby nie dopuścić do wyjazdu na drogi publiczne pojazdu nienormatywnego. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia dyrektywy nr 96/53/WE, Sąd I instancji podniósł, że z art. 7 dyrektywy wynika, iż dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym państwie członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. W polskim prawodawstwie kwestia ta została uregulowana w art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, powoływanej dalej jako u.d.p.), który reguluje zasady korzystania z dróg publicznych, wyodrębniając drogi, po których bez zezwolenia mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach. Wprowadzenie dodatkowego elementu w prawie krajowym w postaci rozróżnienia dróg nie stanowi naruszenia przepisów dyrektywy. A. Sp. z o.o. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1086/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów tj.: odpowiedzi Rzeczypospolitej Polskiej na zarzuty formalne Komisji Europejskiej - pismo Sekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju Pawła Olszewskiego z dnia 29 czerwca 2015 r. oraz odpowiedzi Komisji Europejskiej na skargę Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Transportu Drogowego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: - przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie wobec skarżącej oraz odmowę umorzenia postępowania w stosunku do skarżącej, pomimo że okoliczności sprawy i dowody wskazują, iż przewoźnik dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia, zaś jedynym czynnikiem powodującym powstanie naruszenia był wadliwy sposób załadunku, - kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji, a w szczególności brak wyjaśnienia przez Sąd oraz przez organy administracji, czy odcinek drogi, którą poruszał się pojazd skarżącej, został odpowiednio oznakowany znakiem drogowym informującym o ograniczeniu nośności drogi do 10 ton oraz czy kierowca skarżącej miał świadomość, że nośność drogi została obniżona do 10 ton. Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 lit. a) i art. 3 w zw. z pkt 2.3.1 i 3.4.2 załącznika nr I oraz art. 7 Dyrektywy nr 96/53/WE poprzez nałożenie na skarżącą kary administracyjnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi o 27,5% przy braku posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, pomimo że zgodnie z powołanym przepisem dyrektywy maksymalny dopuszczalny ciężar na oś napędową pojazdów mechanicznych dwuosiowych o maksymalnym ciężarze do 18 ton może wynieść 11,5 tony, zaś ograniczenia mogą dotyczyć jedynie określonych dróg. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że jedynie wskutek niezależnych od niej okoliczności doszło do naruszenia prawa. Pojazd wraz z ładunkiem nie został zważony na miejscu załadunku, ponieważ załadowca nie dysponował odpowiednią wagą. W tej sytuacji kierowca musiał poprzestać na informacjach umieszczonych w dokumentach otrzymanych przez załadowcę. Zdaniem skarżącej, ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jest niepełny i wybiórczy. Ponadto skarżąca stwierdziła, że organ nie wyjaśnił, czy droga krajowa nr [...] została oznakowana w sposób umożliwiający kierowcy zorientowanie się, że jej nośność została obniżona do 10 t. Zdaniem skarżącej, obniżenie nośności tej drogi oraz karanie przewoźników za przekroczenie nacisków osi ponad 10 t, zamiast ponad 11,5 t, stanowi naruszenie przepisów prawa wspólnotowego. Dokonana przez Polskę implementacja dyrektywy nr 96/53/WE jest wadliwa, gdyż zakłada wprowadzenie jako reguły zasady obniżenia nośności dróg krajowych do 8 lub 10 t, podczas gdy zgodnie z treścią dyrektywy oraz intencją prawodawcy europejskiego zasadę winno stanowić wprowadzenie normy 11,5 t w zakresie nośności głównych dróg krajowych. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do złożonego wraz ze skarga kasacyjną wniosku dowodowego, należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednak możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy co do zasady postępowania przed sądem pierwszej instancji. W myśl art. 193 p.p.s.a., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, stosuje się wyłącznie odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów może zaś polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r. III ZP 25/01). Biorąc pod uwagę, że postępowanie kasacyjne polega na kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem podstaw, na których środek zaskarżenia oparto, wniosek dowodowy nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc do oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, NSA podkreśla, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają konstrukcyjne elementy tej skargi określone w art. 176 p.p.s.a., w tym przytoczone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych wymaga zaś zarówno określenia naruszonych przepisów prawa, jak i wyjaśnienia, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc z urzędu rozpatrywać i uwzględnić naruszeń tych przepisów prawa, które nie zostały bezpośrednio i wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia "kodeksu postępowania administracyjnego", bez wskazywania konkretnych przepisów tego aktu prawnego, nie czyni zadość obowiązkowi przytoczenia sprecyzowanych podstaw kasacyjnych, tzn. określonych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd I instancji. Tak postawiony zarzut nie mógł zatem zostać poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie wobec skarżącej i odmowę umorzenia postępowania w stosunku do skarżącej, pomimo że według skargi kasacyjnej okoliczności sprawy i dowody wskazują, iż przewoźnik dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W istocie, stawiając ten zarzut wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi niedostateczną i błędną ocenę okoliczności faktycznych sprawy, nie wiążąc tego zarzutu z naruszeniem odpowiednich przepisów postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie i od dawna przyjmuje się, że kwestionowanie ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą mu zarzuty o charakterze proceduralnym. Nie można natomiast kwestionować – jak w tym przypadku - błędnej oceny co do tego, czy podmiot wykonujący przejazd dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, w ramach zarzutu niezastosowania przepisów materialnoprawnych, określających skutki ustalenia przez organ, że skarżący takiej staranności dochował. Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wspomniano, jest związany granicami skargi kasacyjnej, w tym określonymi w skardze jej podstawami. Skoro skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie, poprzez postawienie odpowiednich zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego i dokonanej przez organ jego oceny, to w konsekwencji nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., bowiem organ prawidłowo zastosował ten przepis w ustalonym i niepodważonym w toku postępowania stanie faktycznym sprawy. Nie ma również uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 1 ust. 1 lit. a) i art. 3 w związku z pkt 2.3.1 i 3.4.2 załącznika nr I oraz art. 7 Dyrektywy Rady nr 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. Według wnoszącego skargę kasacyjną z tych przepisów wynika, że maksymalny dopuszczalny ciężar na oś napędową pojazdów mechanicznych dwuosiowych o maksymalnym ciężarze do 18 t może wynieść 11,5 t. Trzeba mieć na uwadze, że Dyrektywa nr 96/53/WE nakłada na Państwa Członkowskie generalny obowiązek dopuszczania na swoim terytorium w ruchu międzynarodowym i krajowym pojazdów o parametrach odnoszących się do masy lub wymiarów (w ruchu międzynarodowym) i parametrach odnoszących się do wymiarów (w ruchu krajowym) nieprzekraczających wartości maksymalnych określonych w załączniku I do Dyrektywy (art. 3 ust. 1). Nie wynika z tego oczywiście, że te wartości maksymalne mają obowiązywać w stosunku do przejazdów na wszystkich drogach w określonym Państwie Członkowskim. Daje temu wyraz art. 7 Dyrektywy. Według zdania pierwszego tego przepisu niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Zdanie drugie art. 7 Dyrektywy odnosi się natomiast do innych sytuacji - możliwości nakładania ograniczeń w skali lokalnej. Odniesienie w zdaniu pierwszym art. 7 Dyrektywy możliwości wprowadzenia ograniczeń dotyczących ciężaru lub wymiarów pojazdów do "niektórych dróg" należy interpretować jako obowiązek wskazania (określenia) tych dróg. Nie wynika z tego natomiast jakiekolwiek wskazanie co do liczby tych dróg, w szczególności w stosunku do dróg o dopuszczalnym maksymalnym nacisku osi do 11,5 tony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, polski prawodawca nie naruszył postanowień tej Dyrektywy. W polskim prawie krajowym co do zasady dopuszcza się ruch pojazdów na drogach publicznych o nacisku osi napędowej do 11,5 t. Niższe normy dopuszczalnego nacisku osi mają zaś, w sensie prawnym, charakter wyjątkowy (art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych). Znajduje to potwierdzenie w obowiązującym w dniu kontroli rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061), które wymienia w sposób wyczerpujący odcinki dróg, na których obowiązują niższe normy dopuszczalnego nacisku osi pojazdów. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).