II GSK 4345/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki Komandytowo-Akcyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3860/15 w sprawie ze skargi B. Spółki Komandytowo-Akcyjnej w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Spółki Komandytowo-Akcyjnej w W. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3860/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S.K.A. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2014 r. do Biura Powiatowego [...] z siedzibą w W. wpłynął wniosek B. S.K.A. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW). We wniosku strona zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 98,94 ha. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił spółce przyznania płatności. Zdaniem organu, spółka stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Z raportu spółki C. S.A. (komplementariusza spółek komandytowo-akcyjnych B. nr od 1 do 11) wynika bowiem, że te spółki komandytowo-akcyjne są spółkami zależnymi od C. S.A. Spółki reprezentuje ten sam zarząd, a siedziby spółek mieszczą się pod tym samym adresem. Organ stwierdził, że grunty zgłaszane do płatności zarówno przez stronę, jak i inne spółki (tj. spółki komandytowo-akcyjne B. nr od 1 do 11) są zarządzane przez te same osoby: P. W. (Prezes Zarządu), M. W. (Wiceprezes Zarządu), P. S. (członek Zarządu), A. S. – Prokurent i nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych i niepowiązanych ekonomicznie czy też technologicznie. W ocenie organu, to zarząd C. S.A. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo spółki B. S.K.A. zostało sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności. Po rozpatrzeniu odwołania strony od powyższej decyzji Dyrektor Mazowieckiego Regionalnego Oddziału ARiMR w Warszawie utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L Nr 25, s. 8 z 28.01.2011 r. ze zm.), który stanowi, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ podniósł, że z przedstawionych wraz z odwołaniem faktur (dotyczących roku 2014 i potwierdzających sposób działania spółki) wynika, iż spółka B. S.K.A. nie wykonywała żadnych prac polowych na deklarowanych do płatności gruntach. Nie można uznać, że strona decydowała, co ma być uprawiane, skoro faktyczne zbiory i ich uzyskanie leżało w gestii osoby trzeciej. Nie była ona więc podmiotem, który na deklarowanych do płatności gruntach prowadził działalność rolniczą. Zdaniem organu, działalność spółki B. skupiona była na uzyskaniu dopłat i nie może zostać uznana za działalność rolniczą. Spółka nie spełnia zatem definicji rolnika z art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. Zdaniem organu, gdyby nawet uznać, że spółka B. S.K.A. prowadzi działalność rolniczą na deklarowanych do płatności gruntach, to jednak, w tym przypadku za ewentualnego rolnika należałoby uznać spółkę C. S.A., a za jednostkę produkcyjną należałoby uznać poszczególne spółki komandytowo-akcyjne. W ocenie organu, mimo że spółki te działają na rzecz i ryzyko wspólników i mimo swobody układania stosunków gospodarczych, bezpośredni wpływ na podejmowane decyzje i sposób działania w nich ma podmiot dominujący – spółka C. S.A., sprawująca faktyczny zarząd w spółkach zależnych. Spółki komandytowo-akcyjne prowadzą taką samą działalność polegającą na zlecaniu firmom zewnętrznym wykonywania prac i zabiegów rolniczych, niezbędnych do otrzymywania dopłat. Organ podkreślił, że spółki nie były powoływane według podziału terytorialnego. Działały one w tych samych województwach i obszary ich działania pokrywały się. Organ zauważył, że powierzchnia zadeklarowana do płatności ONW przez wszystkie 12 spółek komandytowo-akcyjnych wyniosła 652,68 ha. W przypadku ubiegania się o płatność do tej powierzchni w ramach jednego wniosku, płatność na mocy § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) nie zostałaby przyznana do powierzchni 352,68 ha (nadwyżka ponad 300 ha), zaś płatność do powierzchni 300 ha odpowiednio zostałaby zmniejszona po zastosowaniu modulacji wynikającej z § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. Deklaracja do płatności większego obszaru, poprzez utworzenie większej liczby podmiotów, przynosi w tym przypadku zauważalnie większą kwotę płatności. Dlatego, zdaniem organu, tworzenie w sposób sztuczny wielu podmiotów zarządzanych przez jedną grupę osób fizycznych lub prawnych i podział większej powierzchni gospodarstwa umożliwia ominięcie przepisów modulacyjnych i uzyskanie większej kwoty płatności niż w przypadku gdyby o płatności ubiegał się jeden podmiot do całej powierzchni gospodarstwa. Takie działanie jest niewątpliwie sprzeczne z celem systemu wsparcia, jakim jest zrównoważony rozwój obszarów w wiejskich. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka podniosła m.in., że wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego musiałoby prowadzić do wniosku, iż spełnia ona wymogi odpowiednich przepisów prawa materialnego i w konsekwencji, że powinny jej zostać przyznane płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, przy ustaleniu zaistnienia sztucznych warunków w rozpatrywanym przypadku nie zostały wzięte pod uwagę wyłącznie fakty zależności funkcjonalnej i więzi prawnej pomiędzy poszczególnymi spółkami zależnymi od C. S.A., lecz również inne obiektywne i będące poza sporem okoliczności faktyczne, takie jak brak wyposażenia technicznego spółek komandytowo-akcyjnych, sposób prowadzenia tej działalności poprzez np. zlecanie wykonania prac podmiotom zewnętrznym, co w warunkach racjonalnego prowadzenia działalności gospodarczej winno prowadzić raczej do ograniczania ilości powstałych spółek zależnych, a nie ich zwiększania. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca w żaden sposób nie podważyła ustaleń organu, iż utworzone nowe podmioty, zgłaszające do płatności ONW grunty położone w różnych regionach kraju, w miejscu zgłoszonych do płatności działek nie posiadały siedziby, żadnych środków produkcji, maszyn, budynków czy urządzeń. Ponadto spółki nie były zainteresowane uzyskanymi plonami, pozostawiając je osobom trzecim, jak wskazano - w rozliczeniu za wykonane usługi. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że dla oceny czy spółka może zostać uznana za rolnika w świetle definicji sformułowanej w art. 2 lit. a) rozporządzenia Nr 73/2009, a zatem czy prowadzi samodzielnie działalność rolniczą, należy brać pod uwagę takie okoliczności jak: osoby pełniące funkcje zarządcze, czy wyposażenie techniczne i organizacyjne takiego podmiotu. Niezależnie zaś od istniejącej swobody układania stosunków gospodarczych i wyboru formy prowadzenia działalności, jak wynika z definicji z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Nr 73/2009, rolnikiem jest również grupa osób fizycznych lub prawnych, która zarządza gospodarstwem, tj. wszystkimi jednostkami produkcyjnymi na terenie kraju. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo przeprowadzone przez organy postępowanie doprowadziło do uzasadnionego wniosku, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami, założonymi i prowadzonymi przez spółkę nadrzędną, co stanowi zorganizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.) stanowi samodzielną podstawę udzielania stronom wyjaśnień i nie jest poprawne odwoływanie się w tej kwestii do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który wobec szczególnej regulacji nie znajduje zastosowania. Analiza akt wykazuje ponadto, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś organ nie przekroczył granic swobodnej oceny materiału dowodowego i nie wyprowadził z tej oceny nieuprawnionych wniosków. A. S.K.A. (dawniej B. S.K.A.) złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3860/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") w zw. z art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a, polegające na niesłusznym przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że uzasadnienie decyzji, której legalność była kontrolowana przez sąd, spełnia wymogi, określone przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i że decyzja ta w związku z tym poddaje się kontroli legalności, podczas gdy uzasadnienie to nie spełnia wymogów stawianych przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez co niemożliwe jest dokonanie pełnej oceny jej zgodności z przepisami postępowania, jak i przepisami prawa materialnego, a także nie zostają spełnione ogólne cele postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie przyjęcia za zasadny tego zarzutu decyzja winna była być a limine uchylona lub stwierdzona jej nieważność; b. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, tj. niewłaściwe zaprezentowanie stanu sprawy (w tym stanu faktycznego ustalonego przez organ) oraz podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich wyjaśnienie, co w szczególności polegało na tym, że argumenty, odnoszące się do stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu administracyjnym, oraz przepisy prawa materialnego, których zastosowanie było przez sąd oceniane, zostały zaprezentowane w taki sposób, że dwa powody uznania zaskarżonej decyzji za prawidłową, tj. przyjęcie, że skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu odpowiednich przepisów oraz przyjęcie, że płatności należy jej odmówić z powodu stworzenia sztucznych warunków w celu ich uzyskania w sposób niezgodny z celem danego wsparcia, wzajemnie się przenikają i wzajemnie tłumaczą, co można lapidarnie określić w ten sposób, że zdaniem sądu skarżąca nie jest rolnikiem, bo stworzyła sztuczne warunki oraz że warunki, uznane za sztuczne, są sztuczne, bo skarżąca nie jest rolnikiem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż taka prezentacja argumentacji faktycznej i prawnej nie daje możliwości dokładnego i pełnego zrozumienia podstaw faktycznych i prawnych uznania przez sąd za zgodną z prawem zaskarżonej decyzji, a także poddania wyroku kontroli kasacyjnej, ponadto odzwierciedla ona wadliwy sposób rozumowania sądu, stojącego za uznaniem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem; c. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a także w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że modyfikacja zasad postępowania dowodowego w sprawie o przyznanie płatności w ramach PROW, prowadzić powinna do przyjęcia, że w postępowaniu tym nie obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, czego konsekwencją jest, że to strona powinna dostarczać organowi dowodów na wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym na "okoliczności negatywne" (np. takie że warunki, w jakich ubiega się o płatności, nie są "sztuczne" w tym usprawiedliwiające powstanie innych spółek ubiegających się o płatności), podczas gdy, prawidłowo wykładając ww. przepisy, modyfikacje ogólnych zasad postępowania administracyjnego w postępowaniu w sprawie przyznania płatności należy rozumieć w ten sposób, że co prawda na organie nie spoczywa pełen ciężar ustalania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a spoczywa on również na stronie, gdyż "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne" (art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu), ale nie oznacza to jednak, że: - organ jest zupełnie wyłączony z aktywności w postępowaniu dowodowym i z oceny dowodów mu znanych, - na stronie postępowania spoczywa ciężar przedstawienia dowodów na wszystkie istotne okoliczności, - na stronie spoczywa ciężar przedstawiania dowodów na okoliczności "negatywne" (np. że nie stworzyła sztucznych warunków w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011), - organ może przedstawiać twierdzenia na temat faktów, a strona, nie zgadzając się z nimi, powinna dowieść, że nie są one prawdziwe, przy czym, jeśli nie uda się jej przekonująco dowieść, że twierdzenie to jest nieprawdziwe, to organ jest uprawniony przyjąć, że to nieobalone przez stronę twierdzenie jest zgodne z prawdą, - ubiegając się o płatności strona winna przedstawić okoliczności uzasadniające, że nie ma podstaw faktycznych do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności (np. na podstawie przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011), - organ, zauważając, że być może zaistniały przesłanki faktyczne do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności (np. na podstawie przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011), nie musi udowodnić wszystkich tych przesłanek, a to strona winna dowieść, że nie są one spełnione, a oznacza to, że: - na stronie ubiegającej się o płatność spoczywa ciężar udowodnienia jedynie okoliczności, uzasadniających przyznanie jej płatności (w przypadku płatności ONW wskazanych w § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW ws. płatności ONW), - w razie nieudowodnienia tych okoliczności organ nie ma obowiązku, stosując zasadę prawdy obiektywnej, prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy strona spełnia przesłanki przyznania płatności, - ale w razie wykazania przez stronę tych podstawowych przesłanek faktycznych przyznania płatności, to na organie spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności uzasadniających odmowę ich przyznania (np. na podstawie przepisu sankcjonującego stworzenie sztucznych warunków), a nie na stronie, która nie jest obowiązana dowodzić, że przesłanki negatywne nie zostały spełnione, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przez pryzmat modyfikacji zasad postępowania dowodowego sąd ocenił prawidłowość postępowania dowodowego i poczynionych w nim ustaleń na temat stanu faktycznego sprawy, w wyniku których organ ustalił (według sądu prawidłowo), że skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu odpowiedniego przepisu prawa materialnego (§ 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW ws. płatności ONW) i że są podstawy do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności z powodu stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wymaganych do ich otrzymania (art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011), a gdyby sąd w sposób właściwy, wskazany powyżej, wyłożył przepisy modyfikujące zasady postępowania dowodowego w sprawie przyznania płatności, powinien wtedy bardziej restrykcyjnie ocenić to, w jaki sposób organ poczynił ustalenia faktyczne, w szczególności nie mógłby wymagać, żeby skarżąca przedstawiała argumentację usprawiedliwiającą powstanie innych spółek i występowanie również przez nie o płatności; d. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu oraz w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 i ust. 3 ustawy o wspieraniu, poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że organ, wydający ocenianą nim decyzję, dokonał oceny zebranego przezeń materiału dowodowego (w szczególności dokumentów i twierdzeń przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji), w sposób zgodny z ustanowionymi tymi przepisami i regułami, podczas gdy organ ten materiał dowodowy ocenił w sposób dowolny (przekroczył dostępną mu swobodę) oraz wybiórczy (nie wyciągnął z niego wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia wniosków), a także że nie poczynił w ogóle ustaleń faktycznych na temat części istotnych kwestii, które powinny były zostać ustalone, aby można było ocenić, czy i w jakim zakresie, zastosowanie winny mieć odpowiednie przepisy prawa materialnego, czy to te zastosowane w sprawie (np. przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011) czy też te, które organ stwierdził, że zastosowania nie mają (przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW ws. płatności ONW), w szczególności sąd niesłusznie przyjął za prawidłowo ustalone (mające odzwierciedlenie w materiale dowodowym, ocenionym prawidłowo, logicznie i bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów), że: - to nie skarżąca decydowała co ma być uprawiane, - decyzje co do upraw podejmowały osoby (rolnicy), którym zlecono ich wykonanie, - skarżąca nie była zainteresowana uzyskaniem jak najlepszych plonów, - skarżąca podejmowała działania zmierzające tylko i wyłącznie do uzyskania samych płatności, - działalność skarżącej nie może być uznana za działalność rolniczą, - działalność rolniczą prowadzi nie skarżąca a C. S.A. (komplementariusz skarżącej), - gospodarstwo skarżącej jest jednostką produkcyjną wielkiego gospodarstwa rolnego o rozproszonej formie, - grunty należące do gospodarstwa zostały podzielone, - działania skarżącej sprowadzały się tylko do złożenia wniosku o płatności i zlecania prac innym podmiotom, - skarżąca spółka, podobnie jak inne spółki, mające tego samego komplementariusza, zostały utworzone w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, - przyznanie wsparcia byłoby sprzeczne z celem wsparcia, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niedowolna i niewybiórcza ocena materiału dowodowego oraz poczynienie ustaleń na wszystkie istotne okoliczności mogły (zdaniem skarżącej powinny) doprowadzić do uznania, że niesłusznie sąd uznał za prawidłowe ustalenie organu, że skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu odpowiedniego przepisu prawa materialnego (§ 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW ws. płatności ONW) i że są podstawy faktyczne do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności z powodu stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wymaganych do ich otrzymania (art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011). Skarżąca postawiła również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: a. art. 2 lit. a) rozporządzenia Nr 73/2009 w zw. z art. 2 lit. b) i c) tego rozporządzania oraz w zw. § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. i w zw. z art. 8 § 1 i art. 137 § 1 ustawy - Kodeks spółek handlowych oraz w związku z art. 336 i 338 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy o płatność ubiega się spółka komandytowo-akcyjna, której komplementariusz jest komplementariuszem również w innych spółkach komandytowo-akcyjnych, ubiegających się o płatności: - gospodarstwo tworzy ogół nieruchomości rolnych, którymi władają spółki komandytowo-akcyjne, a nie, że każda z nich włada i zarządza odrębnym gospodarstwem, - spółki te nie są rolnikami w rozumieniu tych przepisów, - a rolnikiem tym jest komplementariusz tych spółek, jako sprawujący "czynną kontrolę" nad spółkami komandytowo-akcyjnymi, i tylko on może ubiegać się o płatności, a nie poszczególne spółki, podczas gdy należało przyjąć, że w takiej sytuacji: - każda ze spółek włada i zarządza odrębnym gospodarstwem i że - każda z nich jest rolnikiem, a więc jest uprawniona ubiegać się o płatność, o ile spełnia pozostałe (inne niż status rolnika) przesłanki jej przyznania, która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w jej rezultacie sąd uznał, iż skarżącej nie należy przyznać płatności, gdyż nie spełnia definicji rolnika w rozumieniu tych przepisów; b. § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW ws. płatności ONW w zw. z art. 2 lit. a rozporządzenia Nr 73/2009 w zw. z art. 2 lit. b) i c) tego rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu w ustalonym przez organ wydający decyzję stanie faktycznym sprawy, że skarżąca nie spełnia definicji rolnika, określonej tymi przepisami, w szczególności z tego powodu, że nie prowadzi działalności rolniczej, w związku z czym uznaniu, że nie należało przyznawać jej płatności, podczas gdy nawet przyjmując uznany przez sąd za prawidłowo ustalony stan faktyczny, stwierdzony przez organ, nie było podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Nr 73/2009, w związku z czym nie było też podstaw do uznania, że skarżącej nie należą się płatności na podstawie przepisu rozporządzenia MRiRW ws. płatności ONW; c. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW ws. płatności ONW, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na: - błędnym przyjęciu, że celem systemu wsparcia, w ramach którego skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności, z którym niezgodne byłoby przyznanie skarżącej płatności w wyniku stworzenia sztucznych warunków wymaganych do jego otrzymania, jest tzw. modulacja, wprowadzona w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów, podczas gdy należało przyjąć, że modulacja nie należy do celów tego wsparcia, a także na błędnym zrozumieniu istoty modulacji, która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w jej wyniku sąd uznał, iż przyznanie skarżącej płatności w związku ze stworzeniem przez nią sztucznych warunków byłoby sprzeczne z tak rozumianym celem wsparcia, o które skarżąca się ubiegała; a także - błędnym zrozumieniu zasady zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, jako dążenia do zmniejszania rozwarstwienia społecznego i zwiększania spójności społecznej, podczas gdy jest to złożony kompleks zróżnicowanych celów, przede wszystkim mających doprowadzić do tego, by wzrost gospodarczy nie powodował nieodwracalnych strat w środowisku naturalnym oraz jakości życia na obszarach wiejskich, która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w jej wyniku sąd uznał, iż przyznanie skarżącej płatności w związku ze stworzeniem przez nią sztucznych warunków byłoby sprzeczne z tak rozumianym celem wsparcia, o które skarżąca się ubiegała; a także - błędnym przyjęciu, że przepisy te ustanawiają ogólną klauzulę, pozwalającą organom administracji odmawiać płatności w razie stwierdzenia obejścia prawa, w istocie podobną do obejścia prawa znanego w polskim prawie cywilnym (z art. 58 § 1 kodeksu cywilnego), podczas gdy przepisy te należy uznać ze specyficzną sankcję, związaną z różnymi ustanawianymi na mocy prawa unijnego systemami wsparcia, która nie ma zastosowania w razie obejścia prawa po prostu, ale wyłącznie gdy przyznanie wsparcia byłoby sprzeczne z celem wsparcia, a nie tylko prowadziłoby do obejścia przepisu prawa, a którego zastosowanie wymaga: - wykazania że podmiot ubiegający się o płatność stworzył warunki, wymagane do uzyskania wsparcia (czyli że spełnia przesłanki przyznania wsparcia), - wykazania, że warunki te zostały stworzone sztucznie, - zidentyfikowania konkretnych celów danego systemu wsparcia, - wykazania, że otrzymanie płatności przez danego wnioskodawcę będzie obiektywnie sprzeczne z konkretnym celem (celami) wsparcia (element obiektywny), - wykazania, że wnioskodawca, tworząc te warunki zamierzał wsparcie uzyskać w sposób niezgodny z tym celem (celami) wsparcia (element subiektywny), która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w jej wyniku sąd uznał, iż przyznanie skarżącej płatności, prowadzi do obejścia przepisów zmniejszających stawkę płatności wraz ze wzrostem areału deklarowanego do płatności, co nawet jeśli uznać za obejście prawa (ustanawiającego to zmniejszanie się płatności), nie może być wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji odmowy przyznania płatności; d. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW ws. płatności ONW, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, w ustalonym przez organ wydający decyzję stanie faktycznym sprawy, że należało zastosować sankcję, tymi przepisami przewidzianą, tj. uznać, że skarżącej należało odmówić przyznania płatności z powodu stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści niezgodnych z celem wsparcia, podczas gdy nie było podstaw do takiego przyjęcia, między innymi dlatego, że: - warunki, wymagane do otrzymania płatności, stworzone przez skarżącą, nie zostały stworzone w sposób sztuczny, - warunki te nie zostały stworzone wyłącznie w celu otrzymania płatności w sposób niezgodny z celem wsparcia rozumianym jako zrównoważony rozwój obszarów wiejskich i tzw. modulacja płatności, - otrzymanie przez skarżącą płatności obiektywnie nie godziłoby w cel wsparcia (płatności), o którą się ubiegała oraz - skarżąca warunki uznane za sztuczne stworzyła, mając zamiar pozyskać płatności w sposób niezgodny z celami wsparcia, zatem przepisy te nie powinny zostać przez organ zastosowane w decyzji zaskarżonej przed wojewódzki sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność zaskarżonej decyzji uznał, że odmówienie skarżącej spółce płatności ONW znajduje uzasadnienie w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, według którego nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Należy jednakże zauważyć, że w zaskarżonych do Sądu I instancji decyzjach organy za podstawę odmowy przyznania płatności przyjęły przede wszystkim, że wnioskująca o płatności spółka komandytowo-akcyjna nie spełnia definicji rolnika określonej w art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. W motywach uzasadnień tych rozstrzygnięć organy powoływały się ponadto na stworzenie przez ten podmiot wspomnianych sztucznych warunków do otrzymania płatności (art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia spełniania kryteriów rolnika i kwestia stworzenia sztucznych warunków to odrębne zagadnienia prawne, do których mają zastosowanie inne przepisy prawne i zarazem odrębne przesłanki odmowy przyznania płatności. Jeśli dana osoba fizyczna lub prawna ubiegająca się o płatności nie spełnia kryteriów rolnika wymienionych w art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, to stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania płatności. Wówczas dokonywanie dodatkowych ustaleń dotyczących stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności staje się bezprzedmiotowe. Odmowa przyznania płatności ze względu na stworzenie sztucznych warunków dotyczyć może tylko osób (beneficjentów), które będąc rolnikami stworzyły warunki, wymagane do uzyskania wsparcia sprzeczne z celami systemu wsparcia. A zatem, aby zastosować art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, konieczne jest uprzednie stwierdzenie, że osoba ubiegająca się o wsparcie spełnia kryterium podmiotowe – posiada status rolnika. Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny ustalony przez organ uprawniał do przyjęcia poglądu, iż rolnikiem nie jest skarżąca spółka, a jej komplementariusz C. Spółka Akcyjna. Zadeklarowane do płatności ONW grunty w rzeczywistości stanowią jedno gospodarstwo rolne prowadzone i zarządzane przez – jak przyjął Sąd I instancji w ślad za organem odwoławczym – spółkę nadrzędną tj. C. Spółkę Akcyjną, powiązaną organizacyjnie, technicznie i osobowo ze skarżącą spółką. Dodatkowo Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, że działalności rolniczej nie wykonywała skarżąca spółka lecz osoby trzecie, ponieważ spółka nie dysponowała własnym sprzętem rolniczym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Na wstępie rozważań dotyczących podmiotowości skarżącej spółki jako rolnika stwierdzić należy, że sam fakt, iż spółka komandytowo-akcyjna nie ma według prawa krajowego osobowości prawnej nie jest przeszkodą do uznania jej za uprawnioną do uzyskania płatności ONW. Według art. 4 § 1 Kodeksu spółek handlowych spółka komandytowo-akcyjna jest spółką osobową. Spółka osobowa może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Spółka osobowa prowadzi przedsiębiorstwo pod własną firmą (art. 8 § 1 i 2 k.s.h.). Należy więc do kategorii jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną (art. 33 1 § 1 k.c.). W rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 rolnikiem jest osoba fizyczna lub prawna lub grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Prawo unijne i prawo krajowe wykracza więc - w zakresie dopłat - poza tradycyjny podział podmiotów prawa na osoby fizyczne i osoby prawne, uznając również za podmiot uprawniony do dopłat grupę osób fizycznych lub prawnych (inaczej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej). Spółka komandytowo-akcyjna stanowi niewątpliwie grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, mającą prawo do pomocy, jeżeli prowadzi działalność rolniczą w rozumieniu art. 2 lit. c) tego rozporządzenia i spełnia wymagania przewidziane dla uzyskania określonej pomocy. Przyjęcie stanowiska organu odwoławczego, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że skarżąca spółka nie jest rolnikiem, a jest nim komplementariusz wymagało wykazania, że posiadaczem gruntów zadeklarowanych do płatności i prowadzącym działalność rolniczą jest wyłącznie C. Spółka Akcyjna, działająca na swoją rzecz, a nie na rzecz B. S.K.A. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodów, które potwierdzałyby tę okoliczność. W rozpoznawanej sprawie komplementariuszem w spółce B. S.K.A. była C. Spółka Akcyjna. Komplementariusz w doktrynie uznawany jest jako inwestor aktywny, co oznacza, że w powiązaniu z jego odpowiedzialnością za zobowiązania to on prowadzi sprawy spółki, reprezentuje ją z mocy przepisów prawa. Jego aktywny charakter jest związany również z tym, że nie inwestując w spółkę znacznych środków przyjmuje na siebie ryzyko działalności spółki. Istotne jest, aby gwarantował on swoją osobą czy też strukturą organizacyjną (na przykład spółki z o.o., akcyjne) profesjonalne działanie (A. Szumański (w:) Kodeks spółek handlowych, 2001, t. I, s. 621). Komplementariuszem mogą być osoby prawne, wszystkie spółki osobowe oraz osoby fizyczne. Natomiast pozycja akcjonariusza w spółce komandytowo-akcyjnej jest inna, traktowany jest jako inwestor pasywny (por. A. Kidyba, Nowy typ spółki - spółka komandytowo-akcyjna, s. 14). Przepisy kodeksu spółek handlowych nie dają akcjonariuszowi możliwości wpływu, poza potencjalnym udziałem w procesie reprezentacji spółki (pełnomocnictwo, prokura) na bieżące działanie spółki. Wspólnicy ci nie mogą aktywnie zarządzać zainwestowanymi środkami, stąd też powierzają je spółce, w której prowadzenie spraw spoczywa w ręku komplementariuszy mających określone osiągnięcia w prowadzonej działalności. Prowadzenie spraw spółki komandytowo-akcyjnej przez komplementariusza jest zatem jego prawem i zarazem obowiązkiem. W przypadku niedokonania niektórych czynności może on - gdy powstanie szkoda - ponosić odpowiedzialność z tego tytułu. Akcjonariusze nie uczestniczą natomiast w procesie podejmowania bieżących decyzji. Mają oni jednak wpływ na funkcjonowanie spółki przez udział w walnym zgromadzeniu. W świetle tych prawnych zasad działania spółki komandytowo-akcyjnej, w szczególności statusu komplementariusza, działania C. Spółka Akcyjna jako komplementariusza B. S.K.A. - w tym działania jego zarządu podlegają zarachowaniu na rzecz B. S.K.A. chyba że zostałoby wykazane, że członkowie zarządu C. Spółka Akcyjna nie działali na rzecz i w imieniu B. S.K.A., Działali bowiem dla siebie lub na rzecz i w imieniu C. Spółki Akcyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy ograniczyły się wyłącznie do oceny pewnych stosunków faktycznych i na tej podstawie przyjęły, że B. S.K.A. nie jest samodzielnym podmiotem, wypełniającym kryteria rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady WE) nr 73/2009. Jednocześnie przyznały, że B. S.K.A. przedstawiła faktury za wykonywane usługi rolnicze przez firmy zewnętrzne. Odkąd upowszechniło się stosowanie podziału pracy (także w rolnictwie) przypisanie prowadzenia działalności rolniczej określonemu podmiotowi nie jest warunkowane bezpośrednim, osobistym czy faktycznym zaangażowaniem tego podmiotu w taką działalność. Rolnik może zatem prowadzić działalność rolniczą za pośrednictwem innych podmiotów, jeżeli tylko te inne podmioty działają w imieniu i na rzecz rolnika. W związku z tym należy zauważyć, że z definicji działalności rolniczej zawartej w przepisie art. 2 lit. c) rozporządzenia 73/2009 nie wynika obowiązek rolnika wykonywania osobiście pracy w gospodarstwie rolnym, czy też pracy przy wykorzystaniu własnego sprzętu albo pracowników bezpośrednio zatrudnionych. Świadczy o tym choćby przedmiotowe ujęcie tego, co jest działalnością rolniczą poprzez wskazanie czynności, na których ono polega. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalenie, że skarżąca spółka nie prowadziła działalności rolniczej nie jest prawidłowe. Powierzenie wykonania bezpośrednich prac rolnych osobom trzecim nie dowodzi nieprowadzenia w ogóle działalności rolniczej. Posługiwanie się wyspecjalizowanymi podmiotami świadczącymi określone usługi rolnicze zamiast pracownikami własnymi, uznać należy za normalną praktykę. W żadnym wypadku nie można przyjąć, że zawieranie umów zlecenia (świadczenia usług, umów o dzieło itp.) z takimi podmiotami oznacza zaniechanie prowadzenia działalności. Należy natomiast przyznać rację organom i Sądowi I instancji, że okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy dają podstawy do przyjęcia, że działania B. S.K.A. wypełniają znamiona sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Stworzenie tych sztucznych warunków obejmuje przede wszystkim nadanie podmiotowi ubiegającemu się o płatności formy spółki komandytowo – akcyjnej, jako jednej z kilkunastu podmiotów o takim statusie, zajmujących się działalnością tego samego rodzaju, powiązanych ze sobą prawnie i faktycznie. We wszystkich tych spółkach noszących kolejne numery występuje jako komplementariusz ten sam podmiot działający przez te same osoby fizyczne. Okoliczności te wskazują na jeden zamysł polegający na podzieleniu dużego obszaru gruntów rolnych pomiędzy kilkanaście prawnie odrębnych spółek, pozostających pod kontrolą tego samego podmiotu – komplementariusza, C. Spółka Akcyjna. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skoordynowane działania spółki wnoszącej skargę kasacyjną i innych podmiotów organizacyjnie i prawnie z nią powiązanych obejmują również prowadzenie działalności rolniczej. Działalnością tych wszystkich spółek zarządzają te same osoby fizyczne, które zlecają wykonywanie prac rolnych tym samym podmiotom. Sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył. Nie ulega wątpliwości, że płatności ONW mają charakter degresywny, ich wysokość obniża się wraz ze wzrostem powierzchni działek zgłaszanych do płatności. Nie przysługują, jeżeli powierzchnia działek przekracza 300 ha. Trzeba zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie B. S.K.A. nie powołała się na żadne okoliczności, które tłumaczyłyby jej powiązania prawne i faktyczne z innymi spółkami. W konkluzji należy uznać za uzasadnione te zarzuty skargi kasacyjnej o charakterze materialnoprawnym i procesowym, które odnoszą się do błędnego przyjęcia że B. S.K.A. nie spełniała kryteriów rolnika określonych w art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Naruszenia przepisów prawa stanowiących podstawę tego stanowiska nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ Sąd prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2001. Zasadnie zatem odmówiono wnoszącej skargę kasacyjną płatności ONW. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).